上報 Up Media

皮歇爾

●卡達斯塔基金會共同創辦人

本月初，賴比瑞亞總統、諾貝爾和平獎得主瑟利夫（Ellen Johnson Sirleaf）警告，若非洲各國政府不給小農確實的土地權利，非洲將繼續籠罩於貧窮、飢餓與飢荒之中。她這番話是經驗談，出自個人經驗與政治經驗。

土地權利未獲保障，會讓個人、社區與國家付出怎樣的代價，瑟利夫與她的西非小國是最佳例證。有關土地所有權的爭論，是賴比瑞亞14年血腥內戰的關鍵導火線。而犬牙交錯的土地所有權，不停挑起衝突、阻礙外國投資。就連總統也難逃土地所有權法過於無力的影響：瑟利夫在1979年買了一片4英畝的地，卻遭人鳩佔鵲巢，多年不願離開。

非洲超過9成農地未登記

這樣的情節在非洲屢見不鮮，根據世界銀行（World Bank），非洲超過90%的農地未登記在案。所有權重疊或衝突的土地管理制度隨處可見，土地紀錄難以取得，或早已過時、紀錄不全或不確實，或甚至查無紀錄。運作失調的土地所有權制度讓非洲各國政府損失數百萬的國外投資，更直接傷害非洲農民。

土壤退化、氣候變遷，以及人口激增引起的資源競爭讓非洲小農負擔沈重，還得面臨更難克服的官僚主義難題：沒有文件能證明，他們視為家園的土地真的歸他們所有。農民不確定下一季仍能保有眼前的農田，因此他們的規劃範圍更加受限。相較於投資梯田、植樹與購買高品質的肥料，非洲農民追求的是短期利益最大化。對女性農民而言更是如此，因為她們還得面臨各種歧視性的法規與風俗。

研究指出，不強化土地權，特別是女性的土地權，就無法減少貧困、改善營養狀況，並達成其他關鍵的發展目標。保障土地權無疑是發展的先決條件。

女性農民土地權未獲保障 

在坦尚尼亞，與未獲保障的同胞相比，土地權獲保障的女性收入要高上三倍。在尼泊爾，土地權獲保障的婦女，其子女營養充足的可能性高出33％。而在尚比亞，在婦女土地權較弱且HIV感染率較高的地區，婦女不太可能透過投資改善收成，即使其丈夫檢測HIV未呈陽性亦然。這些婦女認為，一旦成為寡婦，她們將被迫失去土地，此一預期讓她們減少投資農地，影響收成與家庭營養狀況多年。

有鑑於女性農民多達4億人，上述研究結果指出，就生產力損失與經濟潛力無法實現而言，女性的土地權未獲保障，讓全球付出高昂代價。

在非洲，土地權未獲保障的跡象隨處可見。在某些地區，土地記錄保存不力，再加上行政結構鬆散，迫使土地所有者在其土地或家園豎立告示牌，警告潛在買家，他們可能受騙上當，跟不是土地合法所有者的人購買土地。在許多國家，根本無從得知哪片土地歸誰所有。

相較於土地所有權模糊不清的社區，對土地擁有明確法律控制權的社區能更勤勉地管理這些資源。對個人而言也是如此。在加納，擁有足夠土地權利的農民，植樹的可能性要高出39%。在衣索比亞，當農民的土地權利獲得保障，其投資於防止水土流失的可能性可以提高60%。

全球10億人無土地權保障

然而，儘管證據確鑿，全球仍有10億人無法就他們賴以為生的土地獲得受保障的權利。「卡達斯塔基金會」（Cadasta Foundation）與「仁愛之家」（Habitat for Humanity）的「Solid Ground」運動最近進行線上調查，結果顯示，這些不確定性造成嚴重後果。薄弱的土地權可能讓農民在尋求農作物保險時受阻，讓他們的孩子難以在學校註冊就讀，甚至可能導致更高的自殺率。

賴比瑞亞參議院最近正考慮立法，讓包括女性在內的農民的土地權大幅增加。許多其他非洲國家（特別是盧安達與尚比亞），以及亞洲國家（包括緬甸與印度）也正進行或計劃進行類似立法。這些措施應該獲得支持、加速與複製。

而民眾也未坐等領導人採取行動。在政府不願或無力作為的國家，創新技術已開始為社區提供方法。GPS、無人機與雲端運算等技術進步讓社區得以登記土地——無論有無獲官方承認或支持。在「卡達斯塔基金會」的協助下，奈及利亞乃至印度的社區運用手持設備丈量土地，用確鑿的證據支持土地權利主張，從而實現土地所有權的逐步強化。

賴比瑞亞在非洲土地革新運動中充當先鋒是值得歡迎的，像瑟利夫這樣的領導人，顯然明白薄弱的土地法規會帶來什麼樣的挑戰。但結構性的變化需要時間。如果政府不進行更強力的干預，就得仰賴社區與個人採取打破常規的嘗試，填補地圖上的空白。

© Project Syndicate

（原標題為《 Securing Land Rights in Africa》，文章未經授權，請勿任意轉載）