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林毅夫

●1952年出生於台灣宜蘭縣

●世界銀行前首席經濟學家

● 北京大學新結構經濟學研究中心主任

● 南南合作與發展學院院長

● 國家發展研究院名譽院長

 

哈蘭德（Håvard Halland）

●史丹福大學全球專案研究中心訪問學者

 

王燕

●北京大學新結構經濟學研究中心高級研究員

美國國會已經通過一項法案（introduced legislation），一旦實施將創造一個新發展籌資機構（development finance institution，DFI）以取代海外私人投資合作公司（Overseas Private Investment Corporation）。不像其他單位，DFI可以進行股權投資，這項改變，反映出全球對於控股股權是長期發展籌資案的必要元素愈加重視。

不過，更重要的是，在美國（US）或其他地區開發籌資的改變，不會解決任何開發中國家的重大挑戰：缺乏基礎建設投資。我們得以全新的新方法才能解決該項難題。

超過7成民間投資在已開發國家

為實現聯合國的「全球永續發展目標」（Sustainable Development Goals, SDGs），全球的多邊開發銀行（Multilateral Development Banks，MDBs）、其私部門分支以及金融發展機構承諾在3年內將私部門的融資額增加35%。MDBs則是透過擴大提供私人投資者風險抵減工具或其他重要舉措，來支持基礎建設的投資。不過，他們對基礎建設股權的投資相對有限，反倒將重心放在投資新興市場內的中小型企業。

那麼為何不把基礎建設的股權交到私部門手裡？基礎建設資產雖有提供長期穩定收入來源的優點，但多數大型建設項目的初期風險較高。當項目超出預算、進度落後或無法產出預期的報酬時，損失得由投資者自行承擔。所以與其投資新項目，私人投資者傾向投資已能產生穩定營收的現有基礎建設。

這種風險規避的心態也可以解釋，儘管投資者對基礎建設投資的興趣攀升，但近幾年全球準備就緒的建設項目總數未見增長。此外，據麥肯錫公司（McKinsey）的統計，近幾十年來全球針對基礎建設的私部門投資，有逾7成都是發生在已開發國家。

新興國家需要耐心資本股權投資者

為了增加自身的影響力，當私部門投資較少時，MDBs和DFIs更需要增加投資那些還處在準備及興建階段的基礎建設項目。為此，勢必得動用貸款及風險抵減等舉措，但光有這些並不夠，因為它們通常得等到項目完成建檔且被評估為「可貸款」後資金才會到手。

相反地，股權投資者經常會在一個項目的初期階段—最初的技術準備和財務架構階段—扮演要角。若缺乏股權投資，那些有盈利潛力的項目恐怕永遠達不到「可貸款」的階段，屆時債務融資和風險抵減都可以獲得確認。由於股權投資者是在項目失敗後最後得到償付的人，承擔的風險也就最大。

為了增加新興國家在基礎建設投資上的比重，全球需要更多能提供「耐心資本」的股權投資者，即他們願意承擔那些初期風險並花費更長的時間等待項目成熟。如果私部門不能填補此空缺，那麼責任自然就落到MDBs和DFIs的身上，其實這也正是他們存在的意義。

策略投資基金提供新可能

雖然有一些MDBs和DFIs可以被用於初期基礎建設投資，包括中國的絲路基金（Silk Road Fund）、世界銀行（World Bank）及聯合國的國際金融公司（International Finance Corporation），但這類融資卻受到供過於求的拖累。為此，MDBs和DFIs可以透過向已從事這類投資的公共金融機構注入部分資金，快速增加自身的貢獻度。

策略投資基金或許能提供解答。這些由政府或其他公家機構全數或部分持有的基金，會根據「雙重底限」（double bottom line）進行投資，可分別根據財務收支狀況及對社會與環境的影響來衡量其績效。在過去的十年中，包括印度、愛爾蘭、菲律賓及塞內加爾在內等迥然各異的經濟體，已建立近30個策略投資基金。

這些投資基金是扮演公私部門間中介者角色的股權投資人，通常獨立運作，但執行的是政府定義的指令。員工主要由私部門的專業人士構成，之中許多人已完成高水平的私部門共同投資，從而擴大了可用於基礎建設投資的資金額度。舉例來說，印度的國家投資和基礎建設基金（National Investment and Infrastructure Fund， NIIF）在2017年10月宣布與全球最大的主權財富基金之一的阿布達比投資局（Abu Dhabi Investment Authority）達成一項10億美元的合作案。該協議負責幫印度的基礎建設更新計畫進行融資。

朝全球永續發展目標邁進

身為公共資本的持有者，MDBs和DFIs可以透過向各個運作良好的策略投資基金部屬資金，進而將資產轉化成「耐心股權」。也可提供貸款幫助政府實現其策略投資基金的資本化，不是直接資本化就是在項目層級上共同投資。透過投資績效最強者，每位實體都可以提升信度並鼓勵競爭。雖然包括亞洲開發銀行（Asian Development Bank）和歐洲投資銀行（European Investment Bank）在內的一些開發融資機構，已經有在策略投資基金合作，但仍有相當大的成長空間。

MDBs和DFIs明智地擴大動用私人資本的努力。而轉朝基礎建設初期階段股權投資的發展趨勢，及與策略投資基金的合作，或能大幅增強其在此方面的能力，並增加世界實現聯合國全球永續發展目標的可能。

© Project Syndicate

（原標題為《A New Approach to Infrastructure Finance​ 》，文章未經授權，請勿任意轉載）