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《大家論壇》總統視角:秘密外交很重要 北韓棄核就是明證

艾利森( Graham Allison) 2018年05月04日 07:00:00

 

艾利森

 

哈佛大學甘迺迪政府學院教授

曾任該學院貝爾法科學和國際事務研究中心主任

著有《註定一戰:美國和中國能擺脫修昔底德陷阱嗎?》

 

紐澤西州參議員梅南德茲(Robert Menendez)宣布他將反對蓬佩奧(Mike Pompeo)就任美國國務卿的提名,他的理由是現任中央情報局(CIA)局長蓬佩奧未能披露自己曾在前不久的復活節周末,以總統川普(Donald Trump)的特使身分前往北韓。

 

美國秘密外交行之有年

 

對梅南德茲而言,川普政府理所當然可以為總統和北韓領導人金正恩之間的峰會做準備,但不應以這種特殊隱密的方式。

 

「如今我已不寄望所有外交談判都是對外公開的了,」 他在最近的一次演講中指出,「但是我希望那個被提名當國務卿的人,當他與(參議院)委員會領導層談話,並被問到有關北韓的特定問題時,可以分享有關該次訪問的一些見解。我認為我們國家的高級外交官都必須坦誠以對。」

 

美國憲法賦予參議員以多數票形式確認總統內閣提名人的責任。美國的國父們想要確保那些就任於高公信力職位的人能夠充分勝任,但並非僅憑某個人的判斷,還得由獨立選舉產生的參議院徹底審查一遍。

 

在履行憲法義務時,參議員應仔細考慮如何滿足憲法所謂的「建議和同意」標準。他們可能有各種支持或反對提名蓬佩奧的好理由,但蓬佩奧拒絕透露他從事過秘密外交的事實並不是其中之一。

 

不可否認,秘密外交一直是美國外交政策的重要部分,卻也備受批評。

 

有人認為這是一種欺騙行為,破壞了美國民主所立基的透明問責制度。其他人並不反對秘密外交本身,但他們認為維持合理程度的民主問責制,要求至少得讓一小部分國會領導人知情。在批評蓬佩奧即使在面對「委員會領導層」也未能做到「坦率」時,梅南德茲表達了上述兩種憂慮。

 

秘密外交曾幫助中美關係、伊朗核協議

 

然而無論是在共和黨還是民主黨治理,美國秘密外交史明確展現了它的優點。

 

冷戰期間最重要的外交突破——美中對話——就始於時任總統尼克森(Richard Nixon)國家安全顧問的季辛吉(Henry Kissinger)與中國國家總理周恩來之間的秘密談判。季辛吉1971年的重要機密北京之行為尼克森隔年的歷史性訪問奠定基礎。而中美關係的升溫則拉大了中國與美國冷戰對手蘇聯之間的分歧。

 

同樣地,美國前總統歐巴馬(Barack Obama)別具意義的2015年伊朗核協議外交成就,也不可能在沒有秘密談判的情況下達成。

 

2013年3月歐巴馬派出2名國務院高級官員伯恩斯(William J. Burns)和沙利文(Jake Sullivan),在伊朗阿曼與他們展開秘密對話。鑒於兩國外交關係已被切斷超過30年,而且雙方都是各自國內政治中的禁區,所以在公開場合進行初步談判可能毫無作用。

 

很快地,這些秘密交流讓美國官員確定伊朗是真心想進行正式談判。

 

兩國談判代表秘密草擬了最終成為《聯合全面行動計畫》(Joint Comprehensive Plan of Action,即伊朗核協議)的大綱。該協議禁止伊朗重新處理鈽或將鈾濃縮至武器級別,斷絕伊朗成為核武國家的所有主要途徑。核協議還抽走了伊朗2/3的離心機和98%的濃縮鈾儲存,建立了兩國談判以來以來最為深入的核對和檢查制度。

 

與伊朗談判實屬不易,與金正恩的神秘王國談判則更加艱難。美國和北韓嚴格來說仍處於戰爭狀態,因為1950到1953年韓戰雖然以停火停戰告終,但至今尚未達成任何正式和平條約。

 

此外,過去兩國之間達成的每一項無核化協定都被毀約,而川普自就任以來就和金正恩隔空咆哮。在這種情況下,美國應該做的正是派出一位秘密特使趕赴平壤,為將來有效的談判奠定基礎。

 

美國國會藏不住秘密

 

即便如此也仍然存在問題:為何特使不願將自己的工作知會參議院外交政策領導人,尤其特使還試圖成為美國的首席外交官,其中一個可能的答案是,川普政府可能認為通知國會將讓秘密談判不是秘密。

 

過去一年,針對川普競選團隊與俄羅斯在2016年美國總統大選勾結的調查中,國會就像個篩子洩漏所有秘密,加上許多國會民主黨人都明確表示,他們將在所有事務上「抵制」川普。因為蓬佩奧擔心承認有秘密會談後,此事會被洩露是相當合理的,峰會可能反而遭到破壞,而政府眼前的政治勝利也將被奪走。

 

透明度和問責制仍然是美國的重要行為標準。但美國外交史表明保密往往是成功的關鍵。

 

此外憲法還賦予總統在外交政策上十分廣泛的自由。這就是為何梅南德茲的一些民主黨同事可能會以此政策為由反對蓬佩奧,卻也為他訪問北韓的消息感到高興。正如康乃狄克州民主黨參議員墨菲(Chris Murphy)所說的,「坦白說,我很高興川普政府能派出高層官員與北韓就會議的一些決定因素展開討論。」

 

墨菲是對的。反對某個國務卿提名可以有很多理由,但是未能透露本世紀最重要首領峰會的秘密籌備會談可不是其中之一。

 

 

© Project Syndicate

 

 

(原標題為The Case for Secret Diplomacy,文章未經授權,請勿任意轉載)

 

 

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