方儉:當發電廠不再是公用事業-電價失控的開始

方儉 2017年01月07日 00:00:00

缺乏有力的電價管控機制,發電業的售電費用就會無法控制。(攝影:李隆揆)

新修電業法草案將發電業定義為「非公用事業」,電力的來源失去了公共性與公益性的約束,再加上缺乏配套的電價管制措施,在可預見的將來,電費必然失控,成為蔡政府的重大「失政」。

 

「公用事業」在一般人的印象中,就是自來水、電、瓦斯、石油、電信、下水道、垃圾清理、道路等,因為這是社會大眾現代生活中不可或缺的資源、生命線,其重要性和公共性不言可喻;我國憲法中有大量的社會主義精神,憲法第108條規定,公用事業由中央立法並執行之,或交由省縣執行之,憲法第144條,「公用事業及其他有獨佔性之企業,以公營為原則,其經法律許可者,得由國民經營之。」

 

發電的公共性

 

過去大家認為,只要是公用事業都是國營或公營(省、縣營),但近年的自由化,電信、瓦斯、甚至高速公路收費都改為民營,不賺錢的都沒有民營,只剩下還有獲利能力的電力事業,特別是發電一定賺,只要看一下各民營電廠的財報就知道了。現在電業法打著自由化,就是把台電賺錢的電廠民營化的「最後一哩」。

 

公用事業,不論公營或民營都有其「公共性」,也就是為了維持供需穩定,保障人民基本的需求,以及照顧偏遠地區、扶助弱勢等,公民營的公共事業對於有其公益產,即使賠錢都必須去做。像是公用事業的費率經常不是按照直接成本來計算,而是「均化」後,各地的費率均一,像全台灣的民生電費是一致的,不因在深山離島而與城市有差異,但就電的成本而言,偏鄉離島的成本遠比城市貴得多,但公用事業就要承擔「截長補短」的責任。

 

公用事業有其「獨占性、壟斷性」,經常都是特許經營,有了公用事業的經營權,等於拿到了利潤保障的權利,因為為了穩定、充分供應公用資源,公用事業必須是有一定的盈利,才能支撐下去,否則公用事業破產,就會造成「地動山搖」動搖國本的後果。

 

經濟部把台電當提款機

 

台電是典型的公用事業公司,這幾年宣稱破產,這並非電業法之不當(電業法保障電業經營者合理利潤),而是經濟部等單位把台電當成提款機,如離島建設、國軍軍眷電費、立法委員敦親睦鄰等,再加上台電經營不當,購買燃料成本過高,閒置電廠過多,核四蓋不成也損失3千多億,這不破產才怪。

 

草案欠缺電價管控機制

 

但是在行政院新修的「電業法草案」第2條第2款,竟然開宗明義把「發電業」列為「非公用事業」,將顛覆了過去所有的法令、公眾認知、全世界共識。因為發電業解除了公用事業的定義,就是一般事業,完全由經營者自負盈虧,在資本家利潤極大化的原則下,草案條文中缺乏有力的電價管控機制,發電業的售電費用就會無法控制。其主要原因如下:

 

一、發電成本不透明。目前台電和民營電廠的發電成本一直是不透明的,我們無從得知各電廠、機組的產能、產量、發電效率、營運成本等內部成本資料,我們更得不到外部成本(如二氧化碳排放、空氣污染物排放、景觀破壞、社區損害、輻射污染、健康風險,以及核廢料處理等)以及災害風險成本(如天然氣儲槽、管線洩漏爆炸,核電爐心熔毀等)。目前連公用事業都無法公開其成本,未來不論公營或民營,不是公用事業,更無法得知其成本。

 

二、免除應負的社會責任。公用事業有其特權,就會付出相對的社會責任,像各電廠的敦親睦鄰基金,都是基於電廠設置,對當地環境、生活品質、發展機會的負面影響,而採取必要的補償機制,如果不再是公用事業,就像開一般的工廠,沒有特別的社會責任。像《溫室氣體減量及管理法》第20條規定:「中央主管機關於核配予公用事業之核配額,應扣除其提供排放源能源消費所產生之間接排放二氧化碳當量之額度。」所有的發電業都免除了碳排放的額度限制。

 

三、在新修條文中增加了「輔助服務費用」,也就是該電廠不能發電時由其他電廠來補充發電,這一制度在台灣從未實施,如果不配合「均化電力成本」(這次修法並沒有把國際上採用各型電廠合理電力成本的「均化電力成本」納入),會讓電力成本更難以計算,也會讓各發電業者漫天要價,把經營不善的成本轉嫁到電價上。

 

四、電力調度失控。電力調度決定了電力的成本,如果某電廠被調度越多,其發電成本就越低,就像一輛車每天都開,每公里的成本就低,如果不常開,單位成本就越高。目前草案第9條規定的電力調度由輸配電業執行,而在6年內電力調度仍由現在的台電公司「輸配電業」負責,台電又有「發電業」,如何保障公平調度,如何監督、勾稽都是問題,可以想像未來至少6年內台電更是獨攬電力產銷的大權,比現在更加「合法化」。

 

五、假自由化產生的管理成本失控。這次修正電業法,把「台電組織」入法是最大的敗筆,原先打著是要電業自由化,所以把台電拆分成三部分,發電廠會變成不知多少公司,輸配電是台電的,公用售電部分也是台電的,再加上台灣電力公司「轉型」成控股母公司,這裡我們看不到有什麼「自由化」的成分,但是未來「台電集團」會有更多的董事長、總經理、副總經理……高階主管人數必然增加,現在一家公司的內部矛盾外部化,從管理上都是提高經營成本之處。台電從一個變成三頭六臂,而且都有《電業法》的保障,再怎麼虧損都是國家的,而且沒有罰則、問責,集天下寵愛於一身。全世界除了中國曾把國家領導人接班人林彪入法外,沒有比這更荒謬的。

 

六、用戶毫無著力點且無制衡電價機制。今天已是消費者主導的時代,然而電業法只有規定用戶的義務,而用戶的權益只由「電業管制機關」來維護,這對台灣這樣從村里長到總統都是直接民選的民主國家而言,是一種「電力專制」,消費者只是台電眼中的「沈默羔羊」,未來即使電價不合理上漲,消費者也投訴無門,只要在民進黨完全執政下,漲電價是必然的。雖然有草案中有「電價穩定基金」,但只有其名、收取來源,卻無使用的規範與消費者監督的設計,這又將成為錢坑的名目。

 

要管制電價,最重要的是建立基準線,立委諸公與行政部門卻未將台電現在的發電、輸電、配電、售電的成本揭露,未來如何有比較的基準線?如果在修法期間都沒有把具體的數據、事證收集齊備,未來電價要如何漲,就如何漲,這一切都是從「發電業為非公用事業」開始。

 

(後記:我盡量把這篇寫得簡單易懂,但我相信大多數人仍看不懂,這才是台灣電力危機的核心問題,只能等著電價上漲後,再怨天尤人吧。)

 

 

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標籤: 電業法 方儉
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