國際經緯:總統「過境外交」的政治藝術

韋行之 2017年01月11日 00:00:00

每次台灣總統過境美國,最常做的事就是在旅館與美國政要通電話,使得「過境」被賦予了一層重要的外交意義。(總統府)

台灣國際處境艱辛,民選總統要走出去更是不容易,即使三不五時被邦交國出賣,台灣領袖仍然堅持要走出去,因為不管是21個還是150個,擁有邦交國就象徵主權的承認,台灣元首就有出訪的正當性,不用受到中國的打壓和封鎖。

 

但在實際作為上,因出訪進行正式邦交的「國是訪問」而衍生出來的必要「過境外交」,有時更為重要。其中過境美國,就經常被視為比訪問台灣在中南美洲邦交國更是重中之重,從李登輝、陳水扁,到馬英九、蔡英文皆然。

 

其實現代飛機製造科技進步,總統專機直飛中美洲並不是問題,但台灣總統就是必須過境美國,「以過境之名,行訪問之實」。而台灣元首過境美國也歷經一番演進和波折,其中曾經發生李登輝在夏威夷過境拒絕下機,只著便服(有一說是睡衣)接見美方官員之事;也有陳水扁首次過境洛杉磯全程不得離開旅館,來訪眾議員還得從餐廳廚房進出之事,形同變相被「禁足」;當然陳水扁也曾經風光到可以發表公開演講、接受「國際自由人權獎」;而馬英九與蔡英文基本上因為遵守過境規定,美方也都適當給予台灣元首在過境城市參訪的機會。

 

「舒適、安全、便利、尊嚴」四大過境準則

 

此一長達20年的歷史,歷經台、美關係的低潮和高潮,逐步發展出如今台、美政府的默契,產生出「舒適、安全、便利、尊嚴」四大過境準則。只能說台灣特殊的國際處境,才發展出「過境外交」如此獨特的政治藝術。

 

而每次台灣總統過境美國,最常做的事就是在旅館與美國政要通電話,包括國務院、國安會負責對台事務高層官員的問候電話。台灣總統也會在旅館會見美方重要國會議員與地方州長。台灣代表團謹守過境規定不得進行「公開」發言或行動,亦不得接受媒體採訪報導,但前來會見台灣總統的美方貴賓就無此限制。也因此會發生像是這次德州參議員克魯茲嚴詞拒絕中國施壓禁止與蔡英文見面的事件。

 

這次蔡英文總統過境美國休斯頓,是她上任以來第二次過境美國,但時空背景卻更特別,主要就是時機點恰逢川普即將就任美國新任總統,而且去年12月2日蔡英文致電川普恭賀他當選的那通電話,被川普本人在「推特」上公開曝光,引發一連串美、中、台三角關係的政治漣漪。

 

也因此這次過境美國,外界關切焦點就是蔡英文會否與川普團隊成員會晤。儘管川普陣營事先已經說明不會有如此的互動,蔡陣營也口徑一致強調過境就是過境,不會有正式接觸,但媒體仍然報導川普交接團隊成員、同時也是美國保守派智庫「傳統基金會」前總裁佛納、該基金會亞洲研究中心主任羅曼、美國另一智庫「2049工作室」、前國務院亞太事務副助理國務卿薛瑞福等人前往蔡英文下榻旅館會面。

 

其實,蔡政府低調回應此類揣測乃明智之舉,出發前想必早已進行多次沙盤推演。首先,「川蔡通電」以及川普後來針對美國「一個中國政策」的表態後,讓美中關係與兩岸情勢更形複雜。對美國而言,川普此舉引爆主流派長久堅持對台政策的「戰略模糊」作為,就連即將卸任的歐巴馬總統都親自跳上火線,重新捍衛此一政策,還警告川普要瞭解改變政策的可能後果。但很明顯,從川普迄今任命的主要國安與貿易團隊高層人事來看,川普的確有意在上任之初就拿中國開刀,開啟貿易大戰。甚且在諸如南海與朝鮮半島等安全議題上,川普也多次向北京嗆聲,展現未來美國新政府的強勢態度。但同時川普也暗示如果北京願意談條件,可能就連台灣都可以當成是籌碼。

 

掌握川普的人事任命

 

「川蔡通電」之後,傳言甚久、邦交嚴峻的台灣在西部非洲邦交國聖多美普林西比果然立即倒戈,中止了台灣與這個20多年小島國的邦誼,北京一週就宣布與聖多美建交。這對啟程訪問中美洲4個邦交國的蔡政府無疑是一記重大警訊。如果這是北京對「川蔡通電」之後懲罰台灣之舉,或是先打台灣給川普政府看,強調「一中原則」的底線不得侵犯,對於過境美國的蔡英文而言,當然要更加嚴肅、低調因應。

 

平心而論,「川蔡通電」雖然讓台灣成為國際輿論焦點,但衝擊是多重的。其實這通電話對蔡政府最大的意義在於和未來白宮建立直接的連繫管道。如果電話隨時能通,甚至能夠進行秘密視訊會議,這條管道其實無須再經由過境時的刻意見面再次強化,否則只會給予北京另一個打壓的理由而已。這點相信蔡政府與川普陣營都有共識,未來關係應該持盈保泰、細水流長,無須見獵心喜、乘勝追擊。

 

反觀現階段最重要的是要掌握川普政府接下來更重要的人事任命,包括國務院系統負責亞太事務的副國務卿、助理國務卿、副助理國務卿,以及國防部助理部長、副助理部長、國安會亞太事務資深主任與中國事務主任等職位。這些職務人選都是直接主導美國對台灣、中國、亞太事務,如果能夠由這次與蔡英文見面的薛瑞福、羅曼等「知台」、「友台」人士出任,或由他們所熟識的人接任,對台灣都是有利結果。即使這些人不為川普所青睞,透過他們的分析進一步掌握未來川普政府外交政策的走向也是重要工作。

 

總之,「過境外交」是台灣面對中國外交打壓下一種「彈性外交」的戰略,應該重視實際效果,長期經營。特別是在川普即將就任、未來美國對亞太外交政策實踐成果未明之前,台灣元首過境美國應該在既有過境默契之下,一方面彰顯台灣民選總統與美國政要與意見領袖關係,讓美國人民更瞭解台灣的民主。另一方面則是藉此機會與美方進一步接觸,探測未來美、中、台關係的可能發展走向。

 

 

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