李佳玟:鳥籠司改危機-檢察體系權責問題都被拋在腦後

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李佳玟 2017年02月24日 09:57:00

這場投注國家人力物力與參與者大量時間精力的司法改革會議,其中的第三組,正面臨著一場「鳥籠司改危機」。(司改會議第三組現場/攝影:葉信菉)

在各種批評聲中,司法國是會議還是依照既定安排,從本週星期一開始展開。我所參與的第三組,也在昨天進行第一次的分組會議。

 

我想,絕大多數的人在忙碌生活中擠出時間參與這場會議,甚至牽連到自己身邊的人(包括家人朋友、工作夥伴、學生、客戶與病人等),並不是想要配合政府合演一場司法改革大戲,而是真心誠意地希望為司法改革盡心。不僅希望人民可以受到司法體制公平合理的對待,司法可以真正超然獨立,也希望裡頭從事司法實務工作的人可以擁有一個有尊嚴的工作環境,而司法有機會在制度變革與思維翻新中逐漸對大眾恢復應有的信譽,成為這個社會解決紛爭,實踐正義可被依賴的機制。雖然每個人對怎樣達到這個目標的想法不同,這正是集合不同背景的人,召開這場會議的最主要目的。

 

只是昨天在參與過耗費眾人四個小時的分組會議,其進行方式與最後的結果,讓我發現,這場投注國家人力物力與參與者大量時間精力的司法改革會議,其中的第三組,正面臨著一場「鳥籠司改危機」。

 

延伸閱讀:司法百年變革司改會議說了算? 林鈺雄批議題多,憂成「雄兩分」

 

法務部限縮司改議題

 

司改會議第三小組的主題為「權責相符,高效率的司法」,多項子議題涉及檢察體系的改革。只是在會議進行之前,法務部不管是以記者會主動公佈檢察體系自我改革的新聞稿,或是在分組會議進行之前,提供與會者參考該部「將」自行研提改革方案及執行期程的意見,都-隱-藏-著-縮-減-司-改-議-題,因-此-限-縮-改-革-規-模-的-目-的。姑且不論法務部自己願意改革的項目事實上也劃定了改革的範圍(例如:法務部僅讓重大案件主任檢察官具名共同偵查與共同起訴,但若希望檢察體系內要權責相符,應該是讓所有審核過基層檢察官起訴或偵查決定的上級檢察官一併具名負責),在「檢察官的法律定位」,以及「檢察體系的組織檢討」這兩個有關檢察系統能否權責相符的根本議題,法務部自-己-不-想-碰,也-不-希-望-別-人-碰。2月22日第一次的分組會議,法務部似乎傾全力確保這點。

 

檢察官如何被定位決定檢察官有多少權力

 

相對於法務部,筆者與其他幾個委員之所以主張「檢察官的法律定位」,以及「檢察體系的組織檢討」這兩個問題相當重要(但是很遺憾在第一次分組會議沒有表達清楚),在司改會議裡所有人應該花比較多的時間好好討論,是因為檢察官被定義為司法官與行政官,所能夠擁有的權力與所應該受到的監督是不一樣的。這個不一樣並不是學說之爭,不是留學國不同的學者想要擁護自己留學母國的制度,而是不同的定位會對人民的權利產生具體的影響,也影響檢察官是否可以受到權責相符的監督。

 

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簡單來說,在刑事訴訟法的邏輯裡,法官作為司法權的代表,被要求要絕對中立客觀與獨立。由於司法權具有中立客觀與獨立的特性,因此賦予司法權比較大的、可以影響人民之生命、自由、隱私與財產的權力(判決與量刑)。為了避免擁有這麼多權力的司法不當地侵害人民權利,司法權也被期待消極被動,只等他人把案件送入法院,扮演仲裁決定的角色,不負有積極打擊犯罪的使命,這樣的定位其實跟檢察官被期待積極主動打擊犯罪的角色格格不入。另一個與司法權格格不入的特性,是檢察體系裡有所謂「上命下從」的檢察一體制度(意思是上級檢察官可以對下級檢察官下達指令,可以將案件移轉給其他檢察官偵辦,也可以將案件收回來自己偵辦),這個制度讓檢察官沒有辦法像法官那樣獨立。

 

因為身負大眾對於打擊犯罪的期待,所以檢察官很容易為了順利起訴罪犯,採用對被告並不公平的手段,這是當年偵查中的羈押與監聽的決定權回歸法院的一個重要原因。即便在偵查中給檢察官這樣的權限會讓打擊犯罪會比較有效率,但是大法官認為,檢察官作為起訴之一方,與被告的地位對立,很容易為了要取得被告自白或是得到比較多對被告不利的證據,所以對被告進行羈押或是進行監聽。檢察官之前之所以被立法者賦予羈押與監聽的決定權限,與先前比較純粹地將檢察官當作是司法官有關。關於羈押與監聽的決定權已經被大法官與立法者處理了,但現行刑事訴訟法仍有不少地方把檢察官當作司法官一樣,賦予檢察官比較多的偵查權力,讓檢察官所取得的證據,比被告自己搜集的證據更為有用。讓檢察官可以關起門來高高在上地開偵查庭,因為偵查不公開的原因,被告受到不合理的對待,往往很難申訴。

 

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檢察官如何被定位決定檢察官如何被監督

 

檢察官究竟是不是司法官,也影響到我們該用什麼制度來監督檢察官。倘若檢察官被定位成司法官,跟法官一樣,那麼,檢察官的言行舉止就必須跟法官一樣,要絕對中立客觀。記得之前李宗瑞案件偵辦時,承辦檢察官痛罵李宗瑞有病變態,倘若檢察官被要求要中立客觀,檢察官做這樣的發言起碼就有不中立客觀的問題,在這個案件裡必須要迴避,甚至該送懲戒。這是筆者在第一次會議裡再三強調的,檢察官的定位是不是司法官,影響我們對檢察官的監督方式。

 

檢察官是司法官必然不受政治力操控?

 

法務部或是某些檢察官之所以對於行政官這個標籤視為洪水猛獸,完全不想碰,是因為從過去到現在,台灣存在行政/政治干預檢察官起訴與上訴之決定,似乎一旦檢察官被定位成行政官,政治的髒手就立刻伸進來。在第一次會議裡,陳瑞仁檢察官就說,一旦檢察官被定位成行政官,行政院長就可以命令檢察官起訴或不起訴。姑且不論行政權裡也有獨立機關的概念,立法者還是可以透過相關的法律規定,保障某個行政權不受政治力干擾,行政院長命令檢察官起訴的事情不必然發生。更根本的問題是,過去檢察官長期被定位成是司法官,但政治力介入的傳聞始終不斷,檢察官被定位成司法官到底保證了什麼?

 

以2014年反服貿運動進行時,台北地檢署檢察官聲押清大研究生魏揚為例。從台北地院的裁定書來看,檢察官是在沒有什麼具體證據的情況下聲請法院羈押魏揚,這件事引發將近20位的刑事法學者連署聲明抨擊,聯署發起者為本小組參與者林鈺雄教授與楊雲驊教授。雖然聲明用檢察官「行政化」與「工具化」來攻擊檢察官,但問題恐怕不在於檢察官行政化,而是在於個別檢察官的自我工具化。從聲押的檢察官與其上級檢察官都沒有為此事交代負責,當初聲押的證據也沒有公開受檢驗的情況來看,現行體制將檢察官定位為司法官,依然不能阻止檢察官濫權以及受政客的利用,不管政客打了電話或沒打電話。問題恐怕在於檢察體系的其他問題,譬如檢察官的升遷方式,是不是讓某些想要升官的檢察官主動體察上意;以及檢察官的監督評鑑方式,讓濫權的檢察官不受追究,這是為什麼筆者大聲疾呼這些問題應該要從根本好好討論的原因。

 

檢察體系必須同時被檢討

 

筆者不願意揣測檢察官堅守司法官的身份,是否跟檢察官也想要享受法官之退休優遇制度有關(我們也可以好好地討論如何招攬留住優秀的檢察官),但從權責必須相符的角度來看,檢察官的身份是檢察官應擁有何等權力,以及應受到何等標準之監督的前提,司法改革會議不可能不好好地談,深入地談。檢察體系中檢察一體制度該怎麼運作才能在內部權責相符,檢察體系中的升遷,包括檢察官如何升任主任檢察官,檢察長該怎樣產生,檢察總長跟法務部長之間的關係是什麼,都該一一被談清楚。

 

筆者可以理解資深檢察官對當年政治力百般介入檢察官的厭惡與恐懼,筆者跟資深檢察官一樣厭惡政治力的介入。但筆者不認為檢察官擁有那麼大的追訴犯罪的權力,只靠檢察官個人的良心來節制就足夠,或是靠有名無實的評鑑體制。更重要的是,在一個法治國家裡,不該容許檢察官為了伸張正義,為了維護獨立,可以完全不顧手段 ──目的不能正當化手段,我們需要一個合理監督檢察官的機制。簡單地概括筆者的想法,筆者不希望政治力干預檢察權,但筆者也不接受檢察體系以避免政治力干預為由,逃避應有的監督,當然,如何拿捏是門大學問,所以我們才需要好好的坐下來討論,我們需要檢察官的經驗與智慧,但我們也請檢察官體會小老百姓面對國家合法暴力的恐懼與擔憂。

 

權責相符的物質基礎

 

當然,要對檢察官進行合理的監督,要使其權責相符,必須提供檢察官足夠的偵查資源,必須給檢察官合理的工作環境。權責相符有其物質基礎,倘若資源人力不夠,人就很容易變通,人就很容易發怒,正當法律程序有其成本。希望實務工作者可以給當事人尊嚴,我們必須先給實務工作者尊嚴。這次的司改會議也應該要協助檢察機關改善其資源不足的問題,或是改善其案件負擔量過大的問題,不管是要擴張檢察官緩起訴的權限,或是擴張簡易判決制度與偵查中協商制度,都可以談。否則,未來檢察官的申訴評鑑制度,勢必還是會有不少檢察官同情體諒自己人,作出不懲處的決定,受害的是人民,但檢察官也不好受。只是國家資源有限,採取比較簡便的程序,可能會影響個案正義,該怎麼做,該怎麼選擇,必須要好好談談,不要因為感覺麻煩就不談,這個會議需要大家不怕麻煩。很多的問題需要實務工作者提供其經驗,很多的問題需要大家集思廣益,或許法律人打死結的問題,非法律人就打開了。

 

法務部在會議上操作

 

從上述的說明來看,檢察官的定位、檢察組織的檢討,都跟檢察體系所面臨的問題息息相關。然而,在司改國是會議第三組之2月22日的會議裡,不管是在一開始的機關報告,法務部機關代表就挑明希望排除這些議題,或是之後法務部推薦之代表等人的發言,都希望這兩個議題讓機關報告一下就好,第三小組的成員不用針對這些問題進行討論。即便之後與會者得到共識,確定在法務部的報告基礎上,對這些議題進行討論,而且也不允許法務部拖到最後一次開會時間才提出報告,法務部長卻似乎一直推託,不願意確定報告提出的時間,無視於這樣會讓整個會議無法確認之後的議程,無視於這一組有相當多的爭議問題需要好好討論,需要被集思廣益。

 

司改會議第三組第一場會議那麼多的程序發言,是否是為了拖延時間,讓檢察體系至多只需要作小幅度的改革,讓那些人民關心的權責相符問題,通通被拋在腦後,法務部之後可以理直氣壯地拒絕改革,因為在司法國是會議上沒被要求,筆者不想猜測。然而,筆者確實看到司法改革正面臨鳥籠改革的危機,而我們這些以不同方式被委以任務的司改代表,很容易被批評並未做好我們該做的事,不會有人問你理由為何。

 

※作者為成功大學法律系教授

 

 

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