柯格鐘:反對本次司改國是會議召開的理由

柯格鐘 2017年03月08日 07:00:00

柯格鐘:個人反對本次司改國是會議的召開,原因在於,依照憲法本文及增修條文所規定有關總統的權限,根本找不到本次召開司改國是會議的根據。(司改國是會議分組討論現場/攝影:陳品佑)

蔡英文總統在就職宣言中提到,為革新司法「無法親近人民、不被人民信任、無法有效打擊犯罪、失去作為正義最後防線」的諸種弊病,揭釐「全民參與」司法改革政策理念後,決定以召開「司改國是會議」方式,回應人民對於司法改革長期以來的期待,終於在近日陸續展開司改國是會議籌備會、公布各分組委員名單及分配各組會議的議題,卻也引來相當多的爭議。

 

暫且不論這些爭議內容,吾人似乎可以預見本次司改國是會議,未來無論是在分組會議或是大會會場,將會持續引發來自外界各種各樣的質疑,或甚至是會場中彼此立場不同參與者的爭吵或相互攻伐場面。司改國是會議所引發之爭議,未來恐怕只會更多,不會更少。

 

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筆者在此不諱言表示,自己反對本次司改國是會議的召開。原因在於,依照憲法本文及增修條文所規定有關總統的權限,找不到本次召開司改國是會議的根據。縱使是依照憲法第44條之規定,至少也必須是在院與院間實際發生爭議時,總統才有權介入院際之間爭議進行會商解決的權限,而本次司改國是會議在召開以前,根本不存在所謂院際間之爭議的問題。

 

實際上,任何正常民主國家之民選首長,在競選時期所提出只要是涉及層面廣泛、攸關體制重大變革的政治承諾,都不太可能在其勝選後,就以臨時性方式所召集之會議,希望藉此能自動達成政策目標或者凝聚達成政策目標的共識。蓋因為一個臨時性召集會議之場所,在正常的民主法治國家中,想透過會議召集去凝聚所謂的社會各界共識,是個不太容易達成的任務,遑論這次由總統所召開之司改國是會議,目的是要去推動一個在我國長期以來,可說意見異常分歧,法律人本身就已經對立相當嚴重,連對司改問題究竟出在哪裡或者有哪些、解決問題之方法與對策為何,幾乎都是相互背道而馳的司改任務。

 

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1999年司改國是會議最終慘痛失敗

 

我國前次在1999年時所召集之司改國是會議,雖然僅由法律人參與而獲致多項重要結論,最終卻仍慘痛失敗,正足以提供給總統是否還要在本次召開相同會議的教訓,熟料殷鑑未遠,還是犯下同樣的錯誤。更遑論,在本次國是會議正式召開後,會中還不斷冒出一些讓人匪夷所思的提議。例如,建議可以讓國是會議之分組會議召開公聽會,藉此聽取各方的意見。此舉不僅讓本來只是臨時召集之會議,以人民納稅金錢為代價,必要時可以無限延展開會的提議,同時也讓會議享有類似行政機關舉行聽證會的權限,或甚至在一定程度自居為民意代表的身份,得請社會各界或主管機關到場配合報告。

 

甚至也有委員委婉表示,實際卻是認定司改國是會議所表決之結論具一定程度拘束力,試圖想讓司改國是會議結論,無論是經由正式嚴謹之提案或是草草討論的通過,強加在政府行政機關或國會或其執政黨身上。這種說法,不僅是讓會議本身取得類似或自居為國會之地位,甚至是變成國會之太上皇會議,就連之前備受社會各界議論的「半分忠、一分瑩」事件,人們所爭執者還只是在國會審查程序之程序正義的問題而已,強調的仍是國會本身審查正當性,還沒有人提議想取代或自居類似於國會的地位。這些在本次司改國是會議中所冒出來之提議,真讓筆者難以想像,我們究竟還算是個民主法治國家嗎?

 

本來,民選首長所提出諸如司法改革此類涉及層面廣泛的政治承諾,應該也需要透過其所挑選出來之行政團隊,衡量這等政治承諾在作為政策推進時所需要的各種準備,重點在民選首長與其行政團對對於此類議題本身有自己一定程度的想法,重點在行政團隊該要提出相關立法或修法草案內容以供人民討論,重點在行政團對要將這些立法或修法草案,送進真正是由人民選出之代表所組成的國會,讓真正的民意代表們去進行廣泛的審議與討論,並由他們在多數表決同意通過後成為正式法案,藉此這些由民選首長所提出來之政治承諾,才能夠被真正而具體的落實。

 

真正的政策審議與辯論主戰場在立法院

 

縱使在當今政界普遍強調擴大人民之民主參與,讓各種人民團體對於政府決策之形成,擁有更高程度參與的可能性,但民主政治仍然是責任政治,最終仍要由民選首長及其行政團隊,整合各種立場不同之人民或團體所表示,可能是彼此不一或甚至完全相反的意見,最終推出其政策上的決定,送出立法或修法草案,進入國會而來進行說服的工作。

 

真正之民主政治必須是由民選首長與其行政團隊決定而提出其具體的法案,真正的政策審議與辯論甚至是論戰主會場,主要仍應該是在民主國會的立法院。(攝影:李昆翰)

 

正因為民主政治為責任政治,從而民選首長與其行政團隊,不能反過頭來要求,參與決策形成過程之人民或團體,也要共同負擔政治責任,此種道理可說顯而易見。從而,真正之民主政治必須是由民選首長與其行政團隊決定而提出其具體的法案,真正的政策審議與辯論甚至是論戰主會場,主要仍應該是在民主國會的立法院。

 

筆者當然也瞭解,本次司改國是會議之所以召開,是蔡總統在此次競選中所提到重要政治承諾之一,且目前各分組會議討論早已是現在進行式,不可能就此半途而廢。從而當務之急,是要回過頭來釐清本次司改會議,在民主法治國家框架下可能有的定位,俾便仍能積極有效發揮所剩餘的正向功能。

 

具體而言,筆者認為本次司改國是會議,是蔡總統為正確瞭解當今司法政策及現況問題,透過其所委任的召集人,主動召來各種不同背景與法律之中不同場域的委員,為蒐集與會者個人在其學識、實務或者單純主觀經驗中認知的司法問題,為此次會議的主要目的。

 

此外,利用召集會議之便利,讓委員彼此之間能相互瞭解、溝通意見,甚至達成彼此的說服,為次要功能。無論與會委員彼此之間是否能溝通並實際達到說服的結果,在分組討論及會議中所反應之各種司法問題與解決問題的對策,在上述意義理解下,都應該被詳細紀錄下來。

 

功能導向的任務型行政團隊

 

既然司改國是會議之主要目的,是要蒐集司改之相關資訊以供總統(或交給其行政團隊)參考,從而無論是否列入本次司改國是會議當中的議題,只要實際對於司法品質有著深遠重大影響的問題,例如人民濫訴與微罪事件對司法資源所造成排擠、媒體報導或者電視名嘴片面引述評斷案件所產生妨礙司法疑慮、司法人員工作負荷過重而影響辦案與判決品質等等,都該要成為本次司改國是會議之內或外所蒐集到的完整資訊之一部份。

 

參考日本過去曾經成功推行司改之經驗,我國現下需要一個能夠整理、完整分析這些好不容易蒐集得來之大量意見資訊,推出其政策評估,並在一定年限中提出相關立法或修法草案的行政團隊。這個以提出並完成相關立法或修法程序為功能導向的任務型行政團隊,首先必須要有國會所通過之明文規範作為設立的前提基礎,所以未來應該要先推動立法規範,目的在於設立這個為推進司改而組織的行政團隊。此舉才是真正要落實蔡總統司改之政治承諾,同時體現我國作為一個民主法治國家,民主政治同時又為責任政治之硬道理的正確作法。

 

※作者為國立臺灣大學法律學院副教授

 


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