司法院長許宗力今年2月20日於司改國是會議時指出，建立金字塔化的訴訟程序與組織，是司法院推動司改的最優先議題，民國88年司改國是會議對此已達成結論，90年的釋字第530號解釋(為期符合司法院為最高審判機關的制憲本旨)並指出要在2年內修法達成這項改革，司法院會主動依短、中、長期的期程，落實司法院審判機關化、司法行政一元化的目標，等司法院變成像美國的最高法院後，司法院就不需要有法案提案權等。誠屬正視解決司法問題之讜論。

法律的形成，不僅在國會階段的討論與決議，還包括提案(尤其是政府提案)，因政府的法律提案代表的是政策責任，乃行政權的作用，有提案才有審議，故提案與決議同等重要。我國在69年審檢分立前，關於司法業務所應提出之法律案，無論是實體法或程序法，都由司法行政部掌理。此外，關於司法預算之編列與法官、檢察官之行政監督，乃至審判或檢察官執行職務之注意事項，也都是該部的權限，稱為「司法行政一元化(Einheit der Justizverwaltung)」。

此乃清末沿襲歐陸德國法制而來(現今德國聯邦與各邦司法部除了負責檢察官的職務監督外，也負責法官的職務監督，法官檢察官的人事、預算及法律提案權也是司法部的職掌)，理念在於司法審判雖然應該獨立，但審判體系中的司法行政，非可自外於國家行政權。

期間，雖然司法行政部(其前身為清末的「法部」，民國元年將「法部」改稱「司法部」；17年再改稱「司法行政部」)於行憲前曾二度隸屬於司法院(17年10月至20年12月，及23年10月至31年12月)，惟其司法行政之法制始終一元，由司法行政部掌理，先後規定於「中華民國臨時政府中央行政各部及其權限(元年元月)」、「司法部官制(元年7月)」、「中華民國政府組織大綱(10年4月)」、「司法部組織法(15年11月)」、「國民政府司法院組織法(17年10月)」、「司法院組織法(32年1月)」及「行政院組織法(32年10月)」。惟彼時尚處軍政及訓政等以黨領政時期，尚非嚴格意義的憲政法治國家。

司法院擁有部分法律提案權的濫殤

我國行憲後之司法行政部仍隸屬行政院，至於司法院擁有部分法律提案權則濫殤自69年審檢分隸，於分隸前，原民事及刑事訴訟法由該部組成研修會負責草擬及修訂法案，嗣司法院於71年5月做成釋字第175號解釋(司法院為國家最高司法機關，就其所掌有關司法機關之組織及司法權行使之事項，得向立法院提出法律案)，為配合該號解釋，司法院與行政院旋組成17人專案小組，依中國國民黨中常會決議，確立15項審檢分立原則，其中第15項即為「制定或修正與審檢分隸有關之法律並明定其主管機關」，並由兩院秘書長協商行使提案權之範圍，決議司法院就民刑事程序法部分有提案主辦權，行政院(法務部)則就實體法部分有提案權，僅涉及檢察部分之局部修正時，方由行政院主辦，但均需會銜提案。可見司法院取得提案權係依據大法官會議之解釋，而其具體內容則是係經兩院秘書長協商的結果，並非法律的規定。

司法院的提案權雖只是司法行政的一環，但卻是最核心的領域。因為它造成司法院與法務部多年來的內耗與紛爭，近年來有增無減，茲僅舉數例說明：

司法院自100年1月起研議人民觀審制度，嗣於101年6月間與行政院會銜「人民觀審試行條例草案」送請立法院審議，其中有部分條文(卷證接觸與證據裁定部分)因兩院各有堅持，未能達成共議，只能併案送立法院審議，但難以想像政府提案竟有紛歧，使立法委員左右為難，無所適從，則究竟誰該負政策責任？

此等憲政怪象在其他法治國家恐難以找到相類之「典範」。又由於草案規定所審理的每個案件均須以(大、中、小水庫等)三階段選出(備位)觀審員共7名參與審判，於審理前尚須逐案由檢辯雙方拒卻不適任者，耗費之勞力時間費用可想而知；迄105年止，各地方法院已辦理62場次觀審模擬法庭，僅以司法院於102年估算，士林地方法院試行模擬法庭3年(11場次)支出之經費約為2億7,500餘萬元，與該法院104年度全年預算數7億1,147萬元比較甚鉅，惟司法院始終未公布全國實施模擬法庭迄今總體花費(包括宣傳開銷)，亦未評估因此變革，應支付之整體司法預算究竟若干等國家財政之成本負荷問題。是否因為憲法增修條文已保障其預算編列權不得而知，惟巧婦難為無米之炊，國家(司法)資源也有彼此排擠的效應，制度變動的成本既是政府運作應考量之環節，提案機關自應對立法院揭露、估算其「觀審」配套措施對財政的影響並負其政策責任，此當以行政院之視野及對立法院負憲政責任方能一貫。

無人負政策責任的憲政問題

103年間，由於大統、富味鄉等公司之食用油問題接連爆發，促成食安法之修正，立法院並於同年11月間決議責由法務部及司法院，於修法後3個月內，分別就主管的刑法與刑事訴訟法提出修正草案送交立法院審議，其中行政院食安法的立法政策(一事不二罰問題)及刑法沒收修正草案(立法院嗣於104年12月30日修正公布)，司法院都強力反對，行政院長甚至親訪司法院長溝通政策尋求支持未果；至於司法院主政的部分，為配合沒收新制105年7月1日上路施行，原本僅提出「保障被沒收第三人程序參與權」之刑事訴訟法增修草案，對於搭配沒收新制最重要的「保全扣押不法利得」部分(檢察官扣押犯罪所得之程序配套)，則遲至同年4、5月間才將版本委由立法委員提出(立法院嗣於同年5月27日修正通過)，除規避兩院會銜之機制，法務部就草案細節亦難於短時間妥善研議，更突顯政府法案若委由立法委員提出將導致無人負責之憲政問題。

因司法院長無需向立法院進行施政報告並備質詢，法案或預算審查也只由秘書長列席備詢，惟秘書長畢竟只需承院長之命處理事務，法案之決策並非到彼為止，此等權責不符之現象存續迄今。

檢察官從實施偵查、提起公訴、實行公訴，乃至指揮刑事裁判之執行，為刑事訴訟之發動暨全程參與者，為彰顯司法正義與公信力，避免不斷發生有罪被告棄保潛逃，法務部已多次呼籲司法院儘速修正刑事訴訟法，參考德、日、美等國立法例，增訂被告於宣判時有強制到庭義務，暨法院宣告一定有期徒刑以上時應當庭羈押以防被告逃亡，取代現行法無明文，既不能拘束被告自由且不具強制力的「隨扈」(司法警察尾隨被告目視保護)規則。惟司法院前刑事廳廳長於去年6月28日提出的對案建議竟是：被告可自費僱用保全人員監視看管自己，或採用電子腳鐐等方式替代羈押。

「有權無責」是司改當務之急

此議一出，旋遭刑法學者批評為「捨本逐末」，且姑不論其已自承電子腳鐐容易破壞，且有收訊監控死角。試問：該保全應屬受委託行使公權力之人，竟可由被告擇定並付費看管自己，則該保全究竟是要聽「老闆」(被告)的話「不准再看管我」，還是有法定義務當場逮捕之？此等顯而易見義務衝突的建議，竟出自主政該法案之刑事廳長，除令人匪疑所思之外，也只能因「刑事訴訟法」並非法務部主管而興嘆，有責者(檢察官負責刑事執行)無權(一再見人犯落跑備受指摘)，有權者(司法院偏不提追人之修法草案)無責(刑事執行是檢察官的業務，與我無關)之荒謬無解，豈非司法改革當務之急？

去年4月的司法院釋字第737號關於偵查中閱卷權釋憲案的程序正義也令人質疑。因所涉及的釋憲標的為刑事訴訟法第33條及第101條，主管機關為司法院刑事廳，該案言詞辯論時大法官曾詢問刑事廳長關於此案司法院之立場、是否認為合憲？及是否需要修法等問題。但此立場難道是刑事廳長可以自行決定的嗎？難道不是司法院院長給予政策指示才能對外發表的嗎？如此身為大法官會議主席的司法院院長及並為副院長的大法官難道沒有球員兼裁判的嫌疑而應該迴避嗎？若釋憲案的程序正義都令人懷疑，所做成結論的正當性更難信服。惟此既屬制度性問題，可預見將來仍會繼續發生。

司法院擴權解釋不符合制憲本旨

我國憲法第77條與78條明文賦與司法院者，僅為民、刑事與行政訴訟之審判權與釋憲權，惟經多次釋憲後，其所掌理之司法行政權已包括：法律提案權(釋字第175號)、預算編列權(憲法增修條文第5條第6項)、行政監督權與規則制定權(釋字第530號)。其中除憲法增修條文第5條第6項明文司法院之預算編列權外，其餘三種權力均由釋憲機關解釋得來，如此一來，司法院豈非同時集審判權、釋憲權、規則制定權、預算編列權、法律提案權及行政監督權於一身的權力巨獸？除違反憲政機關分權制衡之基本原理，也應思考司法院既身為釋憲機關，屢屢作成自肥擴權之解釋，是否符合制憲本旨？

為正本清源，爰以造成審檢分隸源起的釋字第86號釋憲案討論之，因該號解釋涉及高等法院以下各級法院司法行政權之歸屬，且大法官會議嗣後諸多解釋(包括第175號解釋，又是由非利害關係機關之監察院聲請司法院解釋)亦以此為據陸續開展，目的在剖析制憲本旨是否已明，與解釋憲法的界限：

國民政府25年5月5日公布之五五憲草原規定「司法院為中央政府行使司法權之最高機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及司法行政」。故就五五憲草而言，係將司法行政與司法審判均隸屬司法院(而非行政院)。

惟政治協商會議於31年1月10日在重慶召開，關於憲法草案之決議則有變更，其決議第4項規定：司法院即為國家最高法院，不兼管司法行政。至此，司法行政乃與司法院之職掌分離。

制憲國民大會於35年11月15日在南京召開，出席代表雖亦有提案主張司法行政事務應由司法院掌理，惟依制憲國民大會會議程序，係將憲法修正草案及代表提案，分送8個委員會審查。關於司法院部分，屬於第4審查會，該審查會就司法院之職權，提出三種修正意見，經提綜合審查委員會決定採用範圍最小的第一項修正意見(司法院為最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒)(第二項意見另有「各級法院法官之任用考核」；第三項意見則再加上「其他有關司法行政事項」，惟均未獲採納)，即司法行政不列入司法院職掌。

解鈴尚需繫鈴人

由以上制憲國民大會制憲經過及最後結果而言，其原意顯係將司法行政排除於司法院。參照36年12月25日(行憲日)修正公布之司法院組織法及行政院組織法：前者第7條僅規定「司法院設最高法院、行政法院及公務員懲戒委員會」，未涉及司法行政部之設置，且無高等法院以下各級法院之規定；後者第3條則規定設司法行政部。益徵行憲之際，不僅對於司法行政事項非屬司法院掌管毫無爭執，即高等以下各級法院在行政系統上不隸屬於司法院，亦係有意維持當時之現狀。

此外，有論者已指出：司法院釋字第86號解釋在程序上並非合法，因該號解釋既於49年8月15日作成，當時司法院大法官會議法已於47年7月21日公布施行，故聲請解釋憲法程序即應受該法之拘束，而該法第4條第1項第1款規定：由中央或地方機關聲請解釋憲法，必須於其行使職權適用憲法發生疑義者，否則即應依同條第2項規定不予受理。而釋字第86號解釋，係由監察院函請司法院解釋，僅以：高等法院、地方法院依法院組織法之規定均為掌理民刑訴訟之機關，乃現行制度竟將高等法院及地方法院之民刑訴訟均併由行政院所屬之司法行政部主管，此項設施是否與憲法第77條之規定相違背？擬請由本院再函司法院解釋見復。並未說明監察院行使職權發生何疑義？與或他機關職權之行使發生何種適用憲法之爭議，依前揭會議法第4條之規定，原應從程序上不予受理，乃逕為實體上之解釋，顯與受理與否之程序法規定有悖。

又該號解釋之內容是否適法亦值商榷：因依前揭會議法第12條前段之規定，大法官會議解釋案，「應參考」制憲及立法資料，故其解釋意旨如與「制憲及立法資料」相悖，應認為解釋本身已違反該法第12條之規定。惟如前所述，依據制憲資料：(1)司法院並不掌理司法行政，(2)高等法院以下各級法院在行政系統上(與審判事項無關)則隸屬於(行政院轄下之)司法行政部無疑，乃上開解釋不顧制憲資料與原意，解為應隸屬於司法院，自與制憲本旨有悖，復與前揭會議法第12條前段之規定不合。此由該號解釋王之倧大法官做成之不同意見書己指明：檢閱國民大會實錄(第452頁至457頁)載明制憲原意司法行政不列入司法院職權之內可悉。

司法院於釋憲後所擁有之司法行政權既與制憲本旨有悖，實踐之結果造成的憲政亂象尤以提案權為烈，包括：1.違反權力分立(審判兼行政、釋憲者兼球員)、2.與法務部的法律提案權形成雙頭馬車(互卡法案，人力資源錯置浪費)，且3.權責不符(司法院長無庸為法案備詢或負「覆議」、「不信任」乃至「倒閣」等政治責任；行政院無提案權部分，仍需對國會通過之司法院法案負執行不力之責任)，寧有此理？展望將來，此等制度性內耗的台灣奇蹟尚無終止之象，難道不是抵銷國力的負面能量？

為今之計或許不難，惟解鈴尚需繫鈴人，當初既是由兩院秘書長協商司法院取得部分法律提案權，想必由兩院秘書長再行協商將提案權回歸行政院行使即可一勞永逸，司法院亦可依制憲本旨，專務審判及釋憲職能，值此司法改革火荼進行之際，管見以凡事在人為，且成本最低效益最高，可乎？

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※作者為台北地檢署主任檢察官