沈榮欽專欄:政府與民間合作的極限—為何大巨蛋會出問題

沈榮欽 2017年11月13日 07:00:00

近年來許多台灣大型公共建設爭議與弊案幾乎都與BOT有關。(攝影:陳品佑)

2008年魏德聖的電影《海角七號》中,由於馬如龍的台詞:「土地要BOT,山也BOT,現在連海也要給我BOT。」而使得BOT一夕之間成為台灣民眾的熱門話題,所謂的BOT(Build, Operate, Transfer)是指政府將規畫案交由民間投資興建,營運一陣子之後,再將所有權移轉給政府,目的在促進民間參與大型公共建設,但是近年來許多台灣大型公共建設爭議與弊案,從大巨蛋、台東美麗灣、高速公路電子收費(ETC)、北投纜車、美河市到慶陽海生館,幾乎都與BOT有關,如果BOT的效益真如政府所言,何以始終爭議不斷?但如果BOT真如反對者所宣稱般一無是處,為何會獲得各國繼續採用?究竟應該如何理解BOT?

 

政府角色是爭議核心

 

所有關於BOT爭議的核心在於政府的角色:政府應該做什麼?不該做什麼?這個問題不僅是歷史上資本主義與社會主義爭執的焦點,也是今日區分左派和右派、自由派和保守派的界線;其中最關鍵者乃是所有權之爭:究竟哪些資產應該由政府所有,哪些資產應該由民間所有?又有哪些事情政府可以外包給民間做?有哪些事情政府會做得比民間更好?

 

許多過去認為專屬於政府擅長的工作,今天都遭受了不同程度的質疑。印度在2013年成立了24 Response和One Touch Response兩家民間公司,當民眾因為行車糾紛、夜間回家或任何感到人身不安全的時刻,都可以透過手機的app立刻找到人員協助,兩家公司創辦人不約而同地強調,由於印度居高不下的城市犯罪率與警察的低效率,撥打100(即台灣的緊急電話110與119)後,還要經過不同程序轉到各種不同分機,警方往往無法即時趕到,使得他們有機會創辦公司與警察競爭,今(2017)年24 Response的訂戶已經超過10萬人,服務了14,000件案子,對許多用戶來說,每個月3美元所享受的效率與安心感,遠非政府提供的警察服務所能比擬,那麼應該將警察業務交給民間公司處理嗎?

 

正是因為雙方訂契約時無法事先預期到所有的狀況,契約不能訂得完全仔細,所有權才有意義。(上報攝影組)

 

如果政府為了效率將警察服務外包聽來不可思議,那麼政府外包的界限在哪裡呢?例如有人認為警察服務因為具備公共性,所以不適合外包,但是很多事情或多或少都具有公共性,要如何衡量公共性的高低?需要多高的公共性門檻才不適合外包?如果公共性牽涉到較低的品質或效率時,我們又願意為了堅持政府執行付出多少代價?在警察無能、盜匪橫行的高譚市,與《機器戰警》中邪惡的民營警察公司OCP兩極之間,何處才是政府所有權的合適範圍?

 

契約不能訂得完全仔細  所有權才有意義

 

很多人認為政府外包民間之所以出問題,乃是因為雙方契約訂得不夠仔細,讓民間有機會上下其手,例如簽訂契約前故意利用雙方擁有資訊的差異來誤導,或是簽約後惡意解釋條文或故意擺爛等,但是近來理論的發展幾乎和大多數人的直覺相反,不論是前者所謂的資訊不對稱或是後者的道德危機,都不足以決定所有權的歸屬,因為如果契約能夠簽得十分仔細,預見各種可能發生的狀況並載明每一種狀況應對的方式,一旦簽約雙方有人違約,仲裁或法院既能夠明察秋毫又能夠處罰違約的話,所有權的歸屬就變得無關緊要,因為縱使存在資訊不對稱或是道德危機,只要契約已經涵括所有可能發生的情形,那麼所有權的歸屬並不會影響效率。

 

因此和一般人認知相反,正是因為雙方訂契約時無法事先預期到所有的狀況,契約不能訂得完全仔細,所有權才有意義,因為這時契約所無法顧及的事項,就由所有權人來決定,這種想法被稱為不完全契約理論,自Ronald Coase以降,近來因廠商理論而獲得諾貝爾獎的,幾乎都是這個路數,包括Oliver Williamson、 Bengt Holmstrom和Oliver Hart等,Jean Tirole甚至認為近來無論是對經濟組織與政治制度的理解超越過去兩百年的總和,正是因為不完全契約理論發展的結果。以下我將藉由Oliver Hart等人的研究,以不完全契約理論解釋政府與民間所有權應該如何分配,以及BOT的理論。

 

近來多數被視為「圖利廠商」與「官商勾結」的弊案,幾乎都與BOT有關。(攝影L:葉信菉)

 

BOT在台灣興起源自立法院於2000年通過《促進民間參與公共建設法》,各級政府開始大量規劃大型公共建設,並鼓勵民間參與投資,成為台灣討論最熱門公共建設模式,影響所及不僅一般所認知的公共建設,連像華山創意文化園區等文化創意領域,也廣泛地採用BOT,因此像是「三創園區本體是停車場,卻改建成大賣場」,或是「台中車站旁預計興建的兩棟商業大樓破壞景觀與文化古蹟」之類的爭議從不間斷,而且BOT這樣大型官民合作的案例,牽涉到的利益龐大,利益分配又多由契約談判而非市價所決定,因此近來多數被視為「圖利廠商」與「官商勾結」的弊案,幾乎都與BOT有關。

 

興建營運是同一廠商的「夥伴關係」

 

要注意的是《促進民間參與公共建設法》所鼓勵者乃是官民夥伴關係(public-private partnerships),而非傳統的外包關係。官民夥伴關係是指公部門與私部門的契約安排,雙方共享資源與分擔風險,以建造公共設施或是提供公共服務,BOT就是典型的官民夥伴關係。傳統外包則是將興建包給一個廠商,營運則交由另一個廠商,而官民夥伴關係建造與營運都交由同一廠商負責,因此有較大的彈性可以將收益與成本在同一計畫內考量,可以避免其中一個計畫無利可圖時導致計劃夭折,連帶使有益的計畫也遭到腰斬,例如在市區蓋一個停車場或許無利可圖,但是加入周邊的營運便可以實現計劃。

 

究竟應該如何評估外包與官民夥伴關係的利弊?或許令很多人驚訝的是,幾乎所有人都認為政府採行BOT乃是出自財務與風險等經濟考量,所以是出自經濟學家之手,但事實上不完全契約理論的經濟學者對大眾深信不疑的說法,普遍抱持高度懷疑的態度,例如標準的說法認為當政府資金不足時,採行BOT可以移轉財務負擔與風險給予民間企業,問題在於既然政府理論上可以徵稅、加稅與發行公債,政府破產的風險也比民間企業低,以財務負擔來解釋BOT其實並不如想像中正確;再如認為BOT風險較低的論述,經常忽略一旦計畫失敗,民間企業可以宣布破產,但是政府不行,因此對政府而言,BOT的整體風險未必較低。不僅BOT的傳統論述令經濟學者感到費解,在另一方面,不完全契約的BOT理論也往往不為大眾所理解,幾乎從未出現在媒體與公共論壇的視野,令BOT成為一場完美的誤解運動。

 

不完全契約理論下的官民界線

 

以下我將扼要介紹不完全契約理論對於政府如何提供公共服務的基本想法,或有助於台灣社會在經歷這麼多風風雨雨之後,重新省思政府外包與官民夥伴的界限。政府對公共服務的提供方法可以分為三種基本類型:政府提供、外包或官民夥伴關係,為了簡化分析,不完全契約理論將之拆為兩個問題:

 

第一,何時政府該自行提供某種服務,何時政府應該外包給私人公司?

 

第二,何時政府該外包給私人公司,何時該採用官民夥伴關係?

 

針對BOT的重點應回到簽約、談判、監督等契約的複雜性及困難度,而非僅僅是財務與風險的考量。(新北市政府提供)

 

第一個是政府服務外包界限的問題,也可以理解為哪些資產的所有權該屬於政府,哪些資產的所有權該屬於私人企業?在Hart等人的理論中,政府所有權的營運者為官僚,而私有所有權的營運者為經理,政府關心社會整體福祉,私人企業關心利潤,所有權的歸屬會影響營運者事前的兩種投資:一種影響成本,另一種影響品質。

 

他們的模型顯示,私有所有權在以下兩種情況下,明確較政府所有權為優,這時政府應該將服務外包:(1)當成本降低對品質惡化的影響很小;(2)當降低成本(也同時降低品質)的機會很小,而且政府官僚的誘因很低。例如一般而言,武器採購似乎以私人所有權較佳,雖然因為成本降低而導致品質惡化的風險似乎不低,但是可以藉由在契約中載明清楚的績效指標來降低這個疑慮,而且品質創新對武器設計極其重要,私人營運者對武器品質創新的誘因超過政府官僚。

 

反之,政府所有權在以下情況則在以下兩種狀況同時成立時,才明確較私有所有權為優,這時政府不應該將服務外包:(1)當成本降低對品質惡化的影響很大;而且(2)當品質改善的重要性不高,同時政府官僚對品質改善的誘因不太低。例如核子武器的所有權就應該歸政府所有,以免緊急時必須面臨私人公司對政府的敲竹槓。

 

Hart等人簡略地談到這個理論在警察、垃圾收集、教育、外交、醫療與監獄等服務的應用,例如認為監獄國有會比私有化更佳。

 

監獄國有會比私有化更佳。(攝影:盧禮賓)

 

現在讓我們討論第二個關於官民夥伴關係的問題,也就是政府何時該採用BOT,何時僅僅外包就好。同樣採用不完全契約理論,只是這時營運者事前的兩種投資不同:一種是生產性的投資,可以增加社會福祉與降低營運者的成本,另一種是非生產性投資,會降低總成本與品質(以監獄的例子來說,營運者也許安裝高壓電流的圍牆以減少犯人逃跑的機率,因此可以減少雇用獄卒而降低總成本,但是政府會認為這種作法降低監獄的品質)。

 

這時由不完全契約理論可以得知,當建造公共設施的品質規範可以十分清楚地在契約明訂,而營運的品質無法明訂時,採用傳統的外包關係較佳,因為這時生產性的投資不足的問題較不嚴重,而BOT的非生產性投資過度的問題較嚴重。但是當建造公共設施的品質規範無法十分清楚地在契約明訂,而營運可以時,BOT較佳,因為這時生產性的投資不足的問題較嚴重,而官民夥伴關係的非生產性的投資過度的問題較不嚴重。

 

舉例來說,監獄與學校以外包較佳(這是與BOT比較時,但是政府公營監獄的效果又較外包為佳),因為兩者的硬體建築品質容易在契約中明定,但是監獄管理與學校教育的品質則否;相對的,醫院似乎以官民夥伴關係較佳,雖然明確訂出服務品質並不完美,但是訂出對待病人的績效指標似乎比建造醫院複雜硬體的各種品質指標更容易些。

 

重點不在於財務與風險

 

當然對每一種公共服務而言,究竟要採用政府提供、外包或是官民夥伴關係,需要更細緻的資訊與分析,但是不完全契約理論提醒我們應該將重點回到簽約、談判、監督等契約的複雜性及困難度,而非僅僅是財務與風險的考量。現實生活中政府的選擇往往牽涉到多重因素,例如Amir Hefetz等人2007年對美國城市的公共服務調查發現,城市的規模影響私人企業競爭的強度,競爭強度越高時,政府越傾向由私人企業提供公共服務;在另一方面,當市民的興趣與參與程度越高時,政府則越反對由私人企業提供公共服務。不完全契約理論則提醒了我們制度選擇與管理的重要性,美國1997年的私有化高峰將20%的公共服務由私人公司提供,但是後續的研究卻發現,公共服務私有化對預期的成本節省與效率增加的效果微乎其微,遑論品質的提升,正說明制度選擇與管理的重要性,我們或許應該拋棄「無論何種服務私人企業必定更有效率」、「政府財政困難時就應該採用BOT」等常見的迷思,重新理解與建構BOT的理論與管理模式。

 

 

 

喜歡這篇文章,請幫我們按個讚

熱門影音


 

 

【上報徵稿】

上報歡迎各界投書,來稿請寄至editor@upmedia.mg,並請附上真實姓名、聯絡方式與職業身分簡介。

 

一起加入Line好友(ID:@upmedia),或點網址https://line.me/ti/p/%40zsq4746x

回頂端
關閉廣告