胡慕情專欄:後門洞開的《礦業法》修正案

胡慕情 2017年12月14日 00:00:00

《礦業法》修正草案出爐,思維彰顯的卻是行政體系對礦主權利的全力維護。(攝影:李昆翰)

紀錄片導演齊柏林逝世,引發社會對亞泥採礦造成國土破壞的關注,要求政府必須針對礦業法進行修正,包括管制總開採量、強化環保機制、補辦環評、刪除霸王條款等內容。面對社會怒火,行政院承諾會「大幅」修改礦業法,半年過去,《礦業法》修正草案終於提出,但剖析草案內容,礦業法的修法卻仍舊後門洞開。

 

行政院修法草案,刪除礦業法第31條展限駁回補償規定、第47條「先使用土地機制」,並明訂修法前從未做環評的礦場,必須「溯及既往」補辦環評,以及在新礦權設定、新礦業用地核定及礦權展限時,必須落實《原基法》第21條諮商同意或參與機制,表面來看,確實進步,仔細剖析,每項修正,卻都各具巧門。

 

漏洞百出的修法草案

 

依照目前行政院版草案,未曾做過環評的礦業用地,須分級分階段補辦環評,約有66個礦場受此法拘束。其中礦業用地面積大於2公頃、5年內年平均生產量大於5萬公噸以上的大型礦場,須在修法通過後3年內,準用環境影響評估法第五條,實施環境影響評估。

 

然而這次修法內,行政院主張,最後能否廢止礦權的權力,仍在經濟部手中,換言之,就算做出環評結論,發現對環境衝擊相當大,主管環境衝擊的環保署依然對這些礦場沒有准駁權利。而這樣的修法指標,其實等同架空環評法,並藉由礦區大小與產量的限制,讓備受爭議的潤泰案,可以只做環境調查並提因應對策就滑溜過關。

 

其次,是最近5年內年平均生產量未達5萬公噸的礦場,無論其是否位於環境敏感區,僅需準用環境影響評估法第二十八條,辦理環境影響之調查分析即可,其效力遠低於環評法第五條的環境影響評估。

 

行政院在草案中還主張,補辦環評過程中,礦場依舊可以邊挖邊做環評,在環境不斷變動下,所謂的環境衝擊究竟要如何評估?值得注意的是,政院版條文還將礦權展限與礦業用地核定脫鉤,由於目前環保署尚未完成環評法修法,行政院草案若闖關成功,將對現在列隊申請展現的50個礦權失去拘束力,環評把關等同失效。

 

而在亞泥爭議中,衝擊最大的是居住於山腳的原住民部落。政院草案中漂漂亮亮寫著須落實原基法第21條,但這條文卻僅適用於新的展限申請案,日前已經強渡關山的亞泥,不須補辦相關程序,甚至,在張景森於12月4日召開《礦業法》修法討論會時,政院決策官員還主張,法條用字是「同意或參與」,踐行此條規範不完全等於「同意權」。

 

換言之,行政院認為所謂「落實原基法」,就是「我有告訴你了」,而不須取得部落同意,這不僅是對原住民權益的再次踐踏,同時也將一併影響未來涉及原住民事務的《國土計畫法》、《水利法》及《森林法》等踐行原則。 不僅如此,在政院修正草案版本研擬時,行政院政務委員張景森主張,新法將會衝擊水泥的供應量,要求主管機關提出方法因應。這使得新法中規定,原核定礦業用地經廢止後,若今年產量較上一年缺口達到10%,且有危急國內建設、國防,或民生物資的穩定供應者,主管機關可以在一定期間內,緊急進口,或適度調整其他礦場核定量等措施。

 

台灣外銷水泥,利基卻是建立在犧牲山林破壞與剝奪原民權益之上。(花蓮縣政府提供)

 

文字遊戲護航礦主

 

上述條文看似是給予主管機關的彈性管理手段,然而其思維彰顯的卻是行政體系對礦主權利的全力維護。

 

亞泥爭議中,環保團體之所以主張管制總開採量,根源其實在於水泥業早就從內需轉為高度外銷,而外銷的利基卻是建立在犧牲山林破壞與剝奪原民權益之上。根據臺灣大學風險社會與政策研究中心博士後研究員趙家緯的研究指出,過往25年,台灣水泥生產量高峰是在1993年的2397萬噸,1998年後產量即逐漸下降,2014年更降至1500萬噸,產銷結構也在2000年後轉為外銷,從2000年的15%攀升到2010年的43%。就算2011年後開始有意識地降低外銷佔比,2016年的外銷產量仍舊有26%之多。

 

趙家緯進一步分析台灣水泥的內需歷史趨勢,發現因公共工程與住宅需求面臨飽和、鋼骨建築佔比提升與轉爐石等替代原料的增加,台灣人均水泥需求量早從1993年的每人1.1噸降至2016年的0.4噸。而若再看礦業局委託成大研究發展基金會(2015)所做的預測,2025年時水泥業所需原料石,還會比2013年削減四分之一以上。

 

由此可見,水泥若以內需為主,原料的開採在考量外部成本與內需趨勢,早有大量限縮空間。更別說先前於此篇專欄提過的,若行政院真有心解決轉爐石問題,其政策就不能不考慮與礦業開採的競合關係。

 

根據統計,目前台灣替代採用廢棄物作為水泥替代原料比率僅8.56%,反觀日本,早已達到37.5%,更別說德國在2014年時,其替代燃料比例早已高達63.4%。趙家緯指出,若2030年時台灣可以不要出口水泥,落實循環經濟,提高替代燃料比例至日本的數字,則該年對供水泥原料用之大理石需求量,可比2015年的1430萬噸大幅減少55%。意即現今一半以上的大理石礦場均無須再進行開採。

 

從相關研究數據可以發現,目前行政院版礦業法草案的修正,並非從頭體檢水泥長年忽略外部成本開採對台灣造成的負面衝擊,而是透過文字遊戲,以簡略的「可能衝擊」說法,直接在條文中,讓主管機關掌握所謂「調節」措施,以便有放寬開採的可能。

 

官商糾葛犧牲正義

 

忽略關鍵的管制因素,其來有自。根據鏡週刊日前所做的政治獻金專題可以得知,這些水泥礦主多是選戰時重要的金主來源。以2016年立委選舉為例,隸屬於 254 個集團的 432 家公司,掌握了 40%的營利事業政治獻金,第一名是徐旭東的遠東集團,共捐了 5 千 400 萬,而引發爭議最遽的亞泥即為旗下公司。

 

這樣的修法策略,其實不只在礦業法中,包括土地徵收條例修法,乃至於現階段爭議最熱的勞基法修正亦是。民進黨在社會爭議一波波中,其最高領導者仍自稱左派,但綜觀所有左右公平正義的策略,卻皆往能貢獻政治資源者傾斜。爭議修法的算計,皆對準年底縣市長選舉而來,長路未盡、礦業法猶需要全民觀注,除非追根究柢、凝視政經結構、拒絕遺忘,否則我們無法須宣稱看見台灣。

 

【延伸閱讀】

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●胡慕情專欄:讓環評修正回歸理性討論

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