獄政管理法規資訊亟待公開

涂予尹 2018年07月03日 07:00:00

花蓮監獄受刑人不幸離世的事件,是檢討監所管理的重要契機。(資料照片)

今年1月底至2月中,花蓮監獄發生了受刑人集體上呼吸道感染的事件。令人遺憾的,其中兩名受刑人,分別在外醫至花蓮國軍醫院後數日內死亡。針對花蓮監獄為罹病受刑人診療的過程,乃至於外醫時機是否有遲延等事項,監察院在6月中旬迅速地通過了糾正案

 

調查報告指出,矯正署對於監所醫療衛生管理相關規範,包括「全民健康保險保險對象收容於矯正機關者就醫管理辦法」、「保外醫治審核參考基準」、「法務部矯正署所屬矯正機關收容人保外醫治具保程序應行注意事項」等涉及受刑人保外就醫實際作業規則的規定,未能在矯正署網站上尋得,家屬難以得知入監服刑的親人在醫療上的處遇,從罹病監內確診到外醫住院、保外醫治,其審酌門檻與處置流程的相關規範,矯正署有資訊公開不足的問題。

 

在本次調查報告之外,其實還有一些與受刑人健康權利保障間接相關的規定,例如「法務部矯正署所屬矯正機關施用戒具要點」,或者可能攸關於監獄處理受刑人劫獄、脫逃或大規模自然災害之應變的「法務部矯正署所屬矯正機關處理重大事故作業要點」等,也同樣未見於矯正署或法務部所屬任何機關的網站。

 

法務部矯正署不將受刑人管理相關的全部規定,公開在其網站上,將使得外界連基本的「瞭解公共事務」皆不可得。例如:法務部在2011年1月將矯正司改制為矯正署前,曾經發布「監所管理人員服勤應行注意事項」,可說是透過管理人員的管理,落實受刑人基本權利的重要規定。

 

上網卻找不到答案

 

然而,不論是在現今的矯正署網站,或者在「法務部主管法規查詢系統」中,均找不到堪與前揭注意事項相對應的法規。難道在矯正司改制為矯正署之後,監所管理人員就不再需要任何形式的服勤規範了嗎?如果答案是否定的,那麼目前監所人員的服勤規範,究竟是以何種形式(法規命令或行政規則)存在呢?

 

這項與受刑人密切相關的基本題,竟然不能從法務部、矯正署,或該部任何關連網站找到答案,就更不用說關心首揭花蓮監獄受刑人疑似因外醫遲延而死亡事件的廣大公民,想要比對、查找監所人員服勤應注意的細節規定,乃至於進一步分析服勤規定對於監所人員而言是否合理,卻彷彿隔著一層厚厚的水泥牆、不得其門而入。這絕對不是法治國家能夠容許存在的現象。

 

法規的公開,是政府資訊公開法第7條第1項第1款的「主動公開事項」,可說是政府機關遵守政府資訊公開法的「基本功」。該款規定應公開的法規範,包括「條約、對外關係文書、法律、緊急命令、中央法規標準法所定之命令、法規命令及地方自治法規」等。其中所謂「中央法規標準法所定之命令」,參照中央法規標準法第7條規定,應包括各機關「依其法定職權」及「基於法律授權」訂定的命令在內 更多中央法規標準法依據行政命令是否具有法律的授權,將行政命令分為「授權命令」與「職權命令」。這項分類標準與行政程序法所採取者並不相同:行政程序法乃是依據行政命令是否直接對外發生法律效力,將行政命令區分為「直接對外發生法律效果」的「法規命令」,以及「非直接對外發生法規範效力的行政規則」。不過,依行政程序法第150條第1項及第159條第1項的定義,「法規命令」必須具有法律授權,而行政規則則不以具有法律授權為必要。因此,法規命令必定同時為授權命令;而行政規則通常以職權命令的型態呈現。

 

也就是說,不僅政府資訊公開法第7條所明定、具有法律授權的法規命令必須予以公開,即便是不具法律授權的行政規則,依據中央法規標準法第7條,也是政府機關應予主動公開的項目。

 

可是,目前法務部所建置的「全國法規資料庫」,卻只能查找到「法規命令」層級以上(包括憲法及其增修條文、法律及法規命令)的規定,至於「行政規則」層級的規定,除了各部會自行建置的系統以外,就只能在若干付費法律資料庫裡才找得到,而且通常都不盡完整。這使得法規資訊的公開,變得較為零碎。

 

混淆行政規則「發布」與政府資訊「公開」

 

筆者認為:縱令全國法規資料庫的建置,為了兼顧資訊完整度及操作簡便性,僅蒐羅法規命令層級以上的規定有其正當性,但關於各政府機關所發布的行政規則,至少也應該在各自的網站上充分公開,做到「資訊普及」的要求,才能稱得上落實政府資訊公開法第1條「便利人民共享及公平利用政府資訊」的立法目的。

 

除了法規資訊公開處所零散的缺憾以外,更大的問題來自於:許多政府機關根本就不公開其所發布的若干行政規則,就如同監察院在其調查報告中對於法務部矯正署所提出的批判一樣。其原因究竟何在?筆者認為這或許是肇因於公務員對於行政規則的「發布」與政府資訊公開法的「公開」二者意義的混淆不清所致。

 

 依「政府資訊公開法」第7條第1項第1款的規定,不論是否基於授權所訂定的「行政命令」,政府機關都有「主動公開」的義務。而所謂「公開」,方式上未必是刊登於政府公報,「利用電信網路傳送或其他方式供公眾線上查詢」,也是政府資訊公開法第8條第2項第2款所明定的公開方法之一。

 

由於行政程序法第159條所規定的「行政規則」,也同時符合「職權命令」的要件,政府機關負有主動公開的義務,理論上不該有爭議。然而問題在於:「行政規則」的生效,未必需要透過發布的形式。其中,行政程序法第159條第2項第1款所定「組織性、事務性」的行政規則只需「下達」就生效;唯有同項第2款所定「解釋性、裁量性」的行政規則,才跟「法規命令」一樣必須「發布」。

 

因此,或許對於行政機關來說,那些需要「發布」才能生效的法規命令及行政規則,在「發布」同時就已經同時完成「公開」的義務了。但是對於那些無需「發布」方能生效的行政規則,行政機關很可能就會忽略了政府資訊公開法第7條第1項第1款要求其必須公開的誡命。

 

早日讓陽光灑入監所高牆

 

雖然「組織性、事務性」的行政規則,理論上僅具規範公務員的作用、不對人民發生效力,因此無需發布、只需下達即可生效;不過一來個別的行政規則究竟是否全為「組織性、事務性」,而不帶有任何「解釋性、裁量性」的成分?可能會有疑義,不宜完全任由行政機關自行認定,再者行政規則「效力的發生」與「公開的義務」,別屬不同層次的問題,政府資訊公開法第7條第1項第1款既已清楚規定了各類型的行政命令皆須予以公開,各政府機關實在沒有以特定法規「僅屬」組織性、事務性的行政規則為由,堂而皇之地規避其主動公開的義務。

 

當然,由於細瑣的行政規則可說多如牛毛,且不像法規命令那樣有制度、有體系,說不定真的有些行政規則細瑣到連行政機關本身都忘了它的存在。但是,退萬步言,縱使行政機關真的「忘了」某項行政規則的存在、未能主動公開,不要忘了政府資訊公開法還有「被動公開」的規定。

 

是以,政府機關在面臨人民申請提供法規資訊時,就不該再有任何推託才是。特別是政府資訊公開法第18條第1項雖然定有政府機關豁免公開的事由,但最高及各高等行政法院也已著有多項判決,認定政府資訊應以公開為原則,不公開為例外,因此豁免公開要件解釋必須從嚴,才符合政府資訊公開法的立法目的。

 

花蓮監獄受刑人不幸離世的事件,是檢討監所管理的重要契機。然而,作為檢討此項事件所需的法規資訊,在監察院已經提出糾正案的今日,還是不見法務部矯正署充分公開。希望同時也是政府資訊公開法法規主管機關的法務部,能夠用心理解政府資訊公開法第1條「增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督,並促進民主參與」的意旨,早日讓陽光能夠灑入監所高牆,並避免悲劇再度重演。(當監獄醫療的制度缺失被轉嫁基層

 

※作者為台灣人權促進會執行委員/淡江大學公共行政學系助理教授

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