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國際經緯:台灣要為美中摩擦帶來的區域衝突預做準備

韋行之 2016年12月15日 07:00:00
台灣的當務之急,不是憂心美國「一中政策」會否被打破,而是準備好承受美中交惡可能引發的震盪。(合成畫面/圖片:湯森路透)

台灣的當務之急,不是憂心美國「一中政策」會否被打破,而是準備好承受美中交惡可能引發的震盪。(合成畫面/圖片:湯森路透)

一場拳擊賽開場之前,挑戰者總會拉高分貝、咄咄逼人向對手叫囂,一來先聲奪人、二來抬高地位,但是接下來12回合的近身肉搏才是決定最後勝負的關鍵。擂台場下觀眾固然看得興奮激情,但也不會笨到被拳手的捉對廝殺所波及。這是國際政治大國「權力遊戲」(Power play)的常態,用來形容美國總統當選人川普近來對中國的一連串「叫牌」之舉,以及將台灣牽連進這場風雨欲來的「美中角力」過程十分貼切。

 

繼12月2日破天荒接了台灣總統蔡英文恭賀電話,並且主動在個人「推特」上公佈之後,川普上週末接受《福斯電視台》專訪,被問到日前「蔡川通話」爭議時,再次警告中國不要對他說三道四、發號施令。川普更語出驚人地說他了解美國的「一個中國政策」,但除非美國與中國在包括貿易等彼此相關的其他事項達成協議,否則他不認為美國有必要受到「一中政策」的約束。

 

此話一出,引發最新一波有關川普是否要改變美國長久主張「一中政策」的論辯。尤有甚者,川普的語意儼然是要將台灣當作未來與北京談判「可以交易的籌碼」,更讓台灣憂喜參半。

 

重點不在「一中政策」可能的變化

 

其實,這些都是尚在發展當中的未知數,台灣無須驟下結論。美國的「一中政策」會不會因為川普的一個念頭或一句話就改變,短期內難以論斷。「蔡川通話」讓民進黨政府打破台美高層37年來首次通電的歷史紀錄,但對於目前似以「在商言商」心態來處理美國對外關係的川普而言,也沒有樂觀的本錢。

 

但與其糾結在這些變數之中,台灣應該更嚴肅地準備川普上任之後,美中關係可能出現的磨擦、甚至衝突,進而造成區域政、經、安全情勢的失控。而這些在美國新總統就任之初可能與中國發生的擦槍走火,在過去美中交手的歷史處處可見。

 

2001年共和黨小布希政府上台才3個月,一架美國海軍EP-3型偵察機就在南中國海執行任務時,與進行攔截的中國人民解放軍戰機發生擦撞意外,演變成外交危機,最後美國表示遺憾,中國釋放美軍飛行員緊張才化解。當年小布希以較多「選舉人票」險勝民主黨的高爾,與今年民主黨的希拉蕊獲得較多普選票卻敗選類似。而當時小布希以及副總統錢尼的國安外交團隊多為「新保守主義」(Neo-Cons),也視中國為眼中盯,明確將美中關係定位為「戰略競爭關係」。這與現在的川普團隊也有異曲同工之處。

 

更遑論當年美中高層之間沒有固定的對話溝通管道,EP-3事件險些引爆美中軍事衝突。若非同年年底發生911恐佈攻擊事件,美國發動全球「反恐」戰役需要中國支持,小布希首任的美中關係可能更形對峙。

 

川普未就任 先闢戰場

 

16年後,中國的國際份量不可同日而語。但「意外」當選的川普卻儼然一付要在上任之初就拿中國開刀的強勢模樣,而且鎖定他在競選期間就不斷批判的美中貿易問題,揚言一就任就要宣布中國為匯率操縱國。甚且川普還加碼,批評中國在南海填海造陸以及對北韓制裁不夠認真,還將台灣拖進去美中未來。還沒就任,川普就已經預告至少四個可能的戰場。

 

無論川普這些舉動是為了反駁美國主流派對他不懂外交的質疑,還是滿足投票給他的選民情緒,抑或是經過政治精算過後之舉,都存在著若干「結構性的風險」。首先,他的國安外交團隊尚未完全就位。即使他已提名國務卿、國家安全顧問、中央情報局局長、國防部長、國土安全部部長等重要職務,多數仍須經過國會聽證與同意。如果再加上這些部門副手以降的任命,川普的亞太事務國安團隊主要政治任命最快也要在明年春天才能完全到位。

 

如果在此期間,中國在南海開啟挑釁舉動,或是北韓的金正恩藉南韓政局權力真空進行核武試爆,都將嚴重考驗川普政府的應變能力。川普是外交和國安菜鳥,因此他任命多位戰功彪炳、鷹派強勢的前將領,這些軍頭絕不會對外來的挑釁示弱。但一來新手上路內部仍需磨合,二來川普又對情報系統有敵意、不信任,一旦發生衝突或危機,川普的國安決策運作以及既有官僚體系的配合度能否順利有待觀察。

 

再者,過去十多年來美中高層之間建立定期對話機制。小布希政府時期分為兩軌,一是美中「政治對話」(Political dialogue),一是美中「經濟對話」(Economic dialogue)。歐巴馬政府則將這兩條軌道合而為一,稱為「戰略經濟對話」(Strategic and economic dialogue),每一年輪流在華府與北京舉行,在此架構之下還有更多次級的對話機制,包括兩國軍事互信機制。未來川普會否延續此一行之有年的對話機制,又或者進行調整?將攸關未來美中發生摩擦時相互溝通、化解誤判的效果。

 

將中國列為「匯率操縱國」?

 

至於川普會否最快在4月就指示美國財政部宣布中國為匯率操縱國,固然有待財政部長是否通過國會同意,也要顧及中國是否違反美國財政部所設定的標準。雖然這是行政部門可以逕自宣布、無須國會同意,但共和黨傳統上主張自由貿易,若川普一意孤行,也得說服同黨議員。

 

果真川普上台後將中國列為「匯率操縱國」,比較是戰術考量,不意味著中美必然會爆發立即貿易衝突,因為中國會有一年的觀察期。精於生意談判的川普較更可能利用「匯率操縱國」的標籤來開啟與中國政府談判。因為川普政府仍需關照技術面,由美國財政部依據「1988年綜合貿易與競爭力法案」和「2015年貿易便利和執法法」來評估「匯率操縱」在對象。如果川普向其他經濟體揮舞「匯率操縱國」這根大棒,就必須對上述法律文件進行調整,為下一步制定經濟制裁措施或者向「世界貿易組織」提出訴訟鋪平道路。

 

由此可見,美中關係的確籠罩著一片政治烏雲。在川普上任之前,北京會透過各種外交管道打探川普的盤算,但川普會不會買單、進而對中國鬆手,目前尚看不出端倪。台灣的當務之急,不是憂心美國「一中政策」會否被打破,而是準備好承受美中交惡可能引發的震盪。對台海情勢而言,最近半個月中國軍機兩度繞台巡邏飛行,甚至逼近第一島鍊,還與日本軍機一度遭遇。此一頗不尋常舉動也和川普近來連續對台灣的言行有關,更增添台海的不確定性。

 

 

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