港英時代從英國派來的總督，與九七後歷任香港特首，最明顯的區別有兩點。

一是所有派來的港督，初到時香港市民對他幾乎都不認識，由於認知度低，因此民望也平平，然而離任時的民望卻大都比履任時高出許多。歷任特首卻相反，履任時香港人對他的認知度頗高，除了梁振英之外，其他初任特首的支持度也不差，但離任時的民望幾乎都低到慘不忍睹。

另一是英國派來的總督都似乎頗有空閒，有的喜歡假日行走山徑，有的到社區的店家吃蛋撻。市民給港督去信，總會有回覆，儘管多是秘書代行。歷任特首則相反，忙到不可開交，基本上不會回覆市民來信。董建華甚而自稱工作時間是7-11，即早上7時工作到晚上11點。

我經歷過這不同的兩個時代，不免會想：什麼原因使力疾從公的人，民望反而不及輕鬆任事的人？

管理哲學的轉折點，就在於特區首任政務司司長陳方安生辭職前後。在這之前，港督只是負責與倫敦聯絡，聽取香港各界意見，思考和規劃大政方針，至於日常施政，都交給港英時代的布政司去做。港督除了每年發表施政報告之外，極少就香港具體事務講話。也就是「為政不在多言」，定下法律，全港市民在法律之下各顯神通便是。

香港文官制度的傳統是：總督是香港的首長，布政司是香港政府的首長。

港英時代的布政司，九七後改稱政務司司長，陳方安生換了官銜也順利過渡。2000年9月，陳方安生突然被召喚到北京，與主管港澳事務的錢其琛晤談。如果錢跟陳太說的是後來江澤民在澳門說的同樣的話：「行政長官既是特區首長，也是特區政府首長。」那麼意思就很清楚地表明，你再也不能像以前當布政司那樣，當政府的首長也。於是，陳太辭職。

改變的原因，可能跟北京在香港尋求中共的政治利益甚而權貴的私人利益有關。比如香港電台是否要跟從中共的對台政策，是否要壓制法輪功在香港的反共言論，是否禁止六四集會，廉署是否可以查國企，等等。陳太不能夠配合中共意圖的原因，是一旦有關案件訴諸法庭，按照法官的公正執法，政府幾乎一定敗訴。但從中共一黨專政的觀念來看，根本就無視有司法覆核這一關，他們會認為是港英餘孽阻擋中共意圖的實現。

另一原因，是董建華提出的八萬五建屋和這個中心、那個中心的大計，沒有得到具體施政公務員的支持。不支持的原因其實很簡單，就是沒有自下而上的規劃和諮詢，沒有形成法例去必須執行。但當慣公司老闆的董建華不會這麼想，他可能認為他的偉大功業不能實施，是執行政策者的有意阻撓。

陳太被削權的最直接原因，是港大民調風波。據聞特首辦高級特別助理路祥安向港大校長、副校長施壓曝光後，陳太曾向董建華建言：立即辭退路祥安，讓事情了結。董不聽。結果港大成立調查小組，導致對董的極重打擊，使董的民望跌至最低點。

陳太辭職後，曾蔭權接任政務司司長。不久，董任滿第一屆，要再選第二屆時，民調支持他連任的只有一成六。但在800名有資格提名和投票的選舉委員會中，董建華取得700個提名票。於是，董自動當選第二屆特首。國際媒體多認為這表明董建華已經百分百是中共的傀儡了。

在第二屆選舉前，董建華提出了「高官問責制」的改革方案，也就是從原來由公務員擔任各政策局首長的制度，改為「三司十一局」全部由特首作政治任命、並向特首負責的制度。三司，即政務司、財政司、律政司，其中特別是政務司司長，原來基本上由他統率各政策局，現在改全部由特首統率。也就是說，實現了江澤民所提出的，特首「也是特區政府首長」的目標。

原來各政策局的公務員首長，從此改換名稱為各政策局的「常務秘書長」，受特首所任命的局長支配，只有執行局長命令的義務，沒有參與決策的權力。

董建華擁有所有權力，等於十隻手指按住十隻跳蚤。跳蚤動不得，手指也不能動。每天應付各個局的事務，向各個局發指令，疲於奔命，卻無暇去思考一些應該認真考慮的大政方針問題。政務司司長曾蔭權，不但無權去統領各個政策局，而且在2003年沙士（SARS）疫情之後，老董竟要他去負責全城的清潔工作。當時，被市民戲稱為「清潔大隊長」。

連政務司司長都要去做「清潔大隊長」，各司局長就自然不會像以前那樣，自己按法例去做決策或協調了。一切權力歸於董建華。

他終於在日常事務的忙碌中，犯了中共的大忌，於第二屆中途的2005年「被辭職」下台。

下台的原因有種種揣測。我在下文會談談我的觀察。但總而言之，向特首一人負責的高官問責制，就把百多年依法任事，即「法的統治」的精英管理埋葬了。

董建華辭職文稿中一句是：「我鞠躬盡瘁，從未敢有一日懈怠。」

讀中國歷史，見盡數十年中國的政治變遷，我最怕見到掌權者的「鞠躬盡瘁」。在法治社會，掌權者毋須「鞠躬盡瘁」，職務告終，就按規定退出舞台，過平常生活。人治社會的掌權者才老要強調鞠躬盡瘁。他要立功業而盡瘁，老百姓也要跟著被折騰盡瘁。

彭定康任滿翩然而去，第一任特首未任滿就說鞠躬盡瘁。這就是在「一國」支配下，法治向人治的變遷。（失敗者回憶錄164）

※ 作者為香港知名時事評論家、專欄作家。1970年曾創辦雜誌《七十年代》，1984年更名《九十年代》，直至1998年停刊。近年在香港蘋果日報撰寫社論、專欄，時常批評當道，立場反共。李怡近年移居台灣，持續發表他個人的「失敗者回憶錄」系列文章，本報從第91篇開始連載，前90篇則連載於《風傳媒》。