「兩個中國」主張的確立

雷震在一九七○年出獄後，當年聯合國大會支持中華人民共和國政府代表中國的國家越來越多，超過支持中華民國政府的會員國數。認知到國際情勢的發展不利於「一個中國」架構下中華民國政府的存立，一九七一年舊曆年拜年時，他即與朋友討論所謂「烏克蘭方案」（蘇聯一國三席模式），而對方案的內容有所瞭解。其後也留意到尼克森的公開談話，認為這是美國支持「兩個中國」的主張。

雷震在一九七一年七月接受《華盛頓郵報》記者哈立遜（Harrison）和翻譯魏益民的訪問時，對於國家定位有了更清楚的說明。其中，雷震針對台灣的問題提出三點看法：（1）「主張兩個中國」；（2）「請美國人不要再鼓吹台灣獨立」；（3）反對「一個中國兩個政府」的「烏克蘭方案」。

就其主張的整體內容來看，雷震認為台灣海峽兩岸的定位，應是「兩個中國兩個政府」。而他反對「烏克蘭方案」，就國際法而言，並不只是反對所謂的「一國兩府」而已，也是指涉在聯合國問題上，反對採取類似前蘇聯「一國兩席」方式，安排台灣與中華人民共和國關係的主張。此後，雷震並積極與朋友討論台灣未來國家定位問題。而當監察院國民黨方面的負責人之一酆景福警告雷震夫人宋英，表示雷震不應主張「兩個中國」時，雷震直接要宋英向酆景福表明，他認為若不改革，「恐怕將來希求兩個中國而不可得」。而齊世英將其赴日與佐藤榮作首相的會談結果告知雷震，表示佐藤主張「一個中國，兩個政府」時，促使雷震進一步思考此一主張的意義。他並面告齊世英，日本（或國際上）主張的一個中國是指中華人民共和國，而齊氏認為中華民國可以自行表述（不接受）時，雷震則不以為然。換言之，最晚在此時雷震已將「一個中國」等於中華人民共和國，做為其思考未來國家定位的重要基礎。

至於雷震具體起草立基於「兩個中國」，積極在台灣落實民主政治的〈救亡圖存獻議〉，與一九七一年十月聯合國通過二七五八號決議案，由中華人民共和國取代中華民國在聯合國的中國代表權，有密切的關係。雷震在二七五八號決議案通過後，檢討了中華民國政府究竟代表誰？也從國際法立論，探討中華民國政府的「一個中國」政策最終失敗的原因。

雷震首先指出：「國民黨政權逃來台灣以後，蔣家父子居然只知加強統治，建立蔣家小王朝，在政治上有計畫的反民主、反自由、反法治，在早已不能代表全中國以後，竟也不能代表全台灣。」進而指出：「在國際法上，有關政府的承認，雖然有事實說與法律說之分，但事實上有效統治這個國家的土地與人民，畢竟為絕大多數國家所採用。還是由於國際政治兩大陣容特別是美俄兩大強權的對立，美國的苦苦維持，國民黨政權才能一年又一年的勉強保住聯合國席位。」而在蔣中正總統不能積極因應之下，無法避免在聯合國問題上失敗收場。

〈救亡圖存獻議〉的起草及發展

至於雷震起草〈救亡圖存獻議〉的經過，以及國民黨當局初步的回應，可以透過他日記的記載具體呈現。

一九七一年十二月十三日，雷震在日記中記載他要撰寫「一個條陳」給國民黨當局，當時名稱雖未確認，但是包括主要的論述和結構都已經初步成形。他記載的內容要點為：「對於現在局勢，我擬寫一個條陳給當局，其要點為改制以自保，國號改為『中華台灣民主國』，希望蔣介石不要再選總統、國民黨不要一黨專政、變為普通政黨、開放報禁、軍隊減少三分之一、取消省級、整飭特務機關等等十條，前面加一緒論。」

〈救亡圖存獻議〉的內容、架構基本上是代表雷震的看法，不過成稿的過程還是有朋友討論、協助。傅正自述，十二月底那段期間，他每天抽空到雷震家裡，協助將〈救亡圖存獻議〉整理完稿，幫忙注意文章架構和條理，偶爾也做一點內容上的修改。由傅正整理完稿，雷震重抄後影印送出。整個完整的內容在一九七一年十二月二十四日已經大致完成，當天下午雷震去拜訪夏道平，請他協助整理〈救亡圖存獻議〉的文稿。

而在一九七二年元旦的日記上，雷震記載了他撰寫的緣由，為何將建議交給蔣中正、張群、嚴家淦、黃少谷、蔣經國五個人，以及他不準備公開發表的初衷。由於中華民國政府失去聯合國代表權，雷震認為：「國家已瀕於危急存亡之秋，我決定給當權者一函，包括蔣介石、張群、嚴家淦、黃少谷、蔣經國五人。外面傳言係張、嚴、黃、蔣四人對國家大事，集體領導，大事由蔣經國報告蔣介石決定後行之，小事他們四人決定後即予施行，所以我給他們五人一信，原件給蔣介石，那四人用複印。」

雷震自述，他是因為「天下興亡，匹夫有責」、「國事安排，人人有責」，而撰寫〈救亡圖存獻議〉。並表明：「我和國民黨雖不能共安樂，卻要共患難，有福雖不能同享，遇禍卻須同當。」並說明一人所思，一人所寫，寫好後自己去複印店看匠人一張一張印好，未給任何人看，當然也不發表。

日記中也清楚描述了〈救亡圖存獻議〉十章的內容：

第一、從速宣布成立「中華台灣民主國」，以求自保自全，並安撫台灣人，開創一個新局面。按我的總意見，是「變法以圖存，改制以自保」也。

第二、請蔣總統任滿引退。

第三、國民黨應放棄事實上的「一黨專政」，實行真正的民主政治。

第四、減少軍費支出，健全軍事制度。

第五、徹底實行法治，保障人民自由權利。

第六、治安機關應徹底改變作風，並嚴加整飭工作人員，以免擾民、誣民、害民，而損害國家的聲譽。

第七、政府應廢止創辦新報的禁令，以求證明我們是真正民主自由國家，並以促成政治的全面革新。

第八、政府應簡化機構，實行全面節約，杜絕一切人力、物力、財力的浪費，全部用於經濟建設。

第九、廢除「省級」制度，以求行政組織能配合目前的現實環境。

第十、大赦政治犯，以冀收攬人心，增強團結。

後面還有一個結論。

初稿完成後，一九七二年初碰巧徐復觀自香港來台，一月四日雷震和齊世英、徐復觀、成舍我聚餐。席間徐復觀提出：「中共最怕台灣獨立，因為中華民國他認為應由他繼承。如台灣獨立，他雖不願，卻不便阻止，更不能干涉。」雷震認為徐復觀「這個說法，正與我的〈救亡圖存獻議〉第一點相同」。換言之，「中華台灣民主國」的構想是雷震「兩個中國」架構下的「台灣獨立」主張。

由於雷震請朋友幫他看稿，包括朋友的建議在內，修改了不少。因此，一月六日、七日兩天，雷震用了不少時間謄抄〈救亡圖存獻議〉。其中包括：「齊世英閱過初稿後，認為雷案外國批評蔣介石不好的話應該去掉，因此修改了。」一九七二年一月七日下午，雷震才將〈救亡圖存獻議〉一文整理完成。隔天一月八日上午，雷震將〈救亡圖存獻議〉「送到景美東山複印店去複印，共印六份，每份一百零八頁」。送稿件複印時，情治人員進行跟蹤，並站在影印店門外守候。由於印量不小，影印店怕機器過熱，十一點多告訴雷震必須休息一小時再印。雷震就將稿件帶回家，下午再送去繼續印，印好回到家已經快六點。至於影印的費用，影印店回答情治人員，一張要收五元。不過店家向雷震實收每張二元，共計一二九六元，當時這也是一筆不小的費用。由於雷震人在影印店現場，因此情治人員不便直接確認影印的內容。當天晚上九時，警備總部保安處單組長打電話給宋英，問雷震印什麼東西，宋英答覆說是給總統的文件。單組長要求知道內容，但是宋英也沒看過全稿，只能回覆「不知其詳」。單組長只好表示，第二天再打電話探詢。
 

一月九日早上宋英主動打電話給警備總部保安處的吳彰炯處長，說明〈救亡圖存獻議〉的內容大要，不過沒有提及中華台灣民主國。同時表示，雷震有寫信給收到〈救亡圖存獻議〉的每個人，「聲明本件決不發表，雷震亦不參加任何活動」。吳彰炯還問〈救亡圖存獻議〉的頁數，宋英告訴他是一百零八頁。不久，單組長又打電話來，問宋英既然是送給蔣中正、張群、嚴家淦、黃少谷、蔣經國五個人，為什麼影印了六份，除送出的五份外，加上原稿還有兩份。雷震認為警備總部查這件事，「可謂查得認真」。

完成影印後，一月十日上午雷震找程積寬一起將〈救亡圖存獻議〉五份親自送到行政院和總統府。他們先送行政院，送交給副總統兼行政院長嚴家淦、行政院副院長蔣經國。再送總統府收發室，送交給蔣中正總統和張群秘書長。由於「國家安全會議」亦設在總統府，再由收發人員送上去，收發人員拿收據給雷震時，還告訴他說黃秘書長收到後，就翻看內容。雷震認為，這件〈救亡圖存獻議〉至少黃少谷看過，那便不致完全白費精神。

〈救亡圖存獻議〉內容的意義

雷震提出的〈救亡圖存獻議〉，基本上有對內、對外兩個重要面向。對外是建立一個獨立於中華人民共和國之外的「中華台灣民主國」，對內則是制定新憲法，進行民主改革，落實民主憲政。換言之，雷震主張透過國民總意志的行使，行使制憲權，制定新憲法，成立新國家。以求對外抗拒中華人民共和國的併吞野心，對內落實自由民主。

「兩個中國」的論述

雷震要求改國號為「中華台灣民主國」（The Democratic State of China-Taiwan），並認為以台灣地區「一千四百萬人民」成立一個國家，「乃是天經地義、正大光明的」，如果能「實行民主政治，保障人權而又有言論自由」，各個民主國家將會承認，並與我國建交。他要求執政者放棄背離傳統政治學國家三要素（土地、人民、主權）的「神話」，政府不再主張代表中國大陸主權。除了改國號之外，雷震同時也要求同步組織制憲會議，「制定『中華台灣民主國』憲法」。

對雷震而言，固然此時仍表示希望第三次世界大戰爆發，「大陸光復」，但是，他同時也認為這在一定時間內，根本不可能。換言之，這只是他內心中希望在長久的未來以後，台灣海峽兩岸仍能成為一個政治體。這樣的主張依據國際法，是適用於任何各個主權國家之間的合併行為的。而他之所以「主張迅速成立『中華台灣民主國』」，是「為了保全台灣」，使中華人民共和國「不能再事要求吞併」。至於能做此一主張，則是因為台灣的土地，此時有「一千五百萬人口，當然具備了『獨立國』的條件」。值得注意的是，此時雷震已清楚表達台灣地區建立「獨立國」的態度，故而他甚至反對台灣與中國大陸之間存在類似早年「大英國協」的關係，不贊成以「自治領」（dominion）的方式，來定位雙方。問題是：雷震在此前後，也一再強調自己是反對「台灣獨立」的，那麼他的「兩個中國」與「台灣獨立」的差異又是什麼呢？

處理此一問題，基本上必須從他整個的思想脈絡來理解。雷震到了〈救亡圖存獻議〉階段，確實也曾一再表示他絕對反對「台灣獨立」，不過，他也曾說明此一反對「說得更明一點」，是「不贊成所謂的『台灣共和國』」。而且，他在討論「台獨」時，也常常和相對於「大陸人」的「台灣人」搞「獨立運動」一起討論。因此，雷震主張把「台灣」放入國號之中，有一個重要的考量，即是藉此「使台灣人覺得自己是主人而不再搞分離運動，俾台獨歸於消滅」；並「可以杜絕台灣人搞『台灣共和國』的運動」。

就此而言，雷震在思考上將「台灣人」與「大陸人」加以區分，而認為他所反對的「台灣獨立」＝「台灣共和國」是「台灣人」所推動的獨立運動。在他內心中認為，如此一來「大陸人」將會被排除在外。所以，雷震在另一方面才可以同時主張另一種「台灣獨立」，說「今日在台灣的有『遠見』的大陸人士，包括民意代表在內，有很多人贊成『台灣獨立』的」。而且有資深立法委員表示，當時立法委員「在內心贊成台灣獨立的有百分之五十」。而所謂的「台灣獨立，是對『共匪』獨立，並不是對『中華民國』獨立，因為有許多國家已公開承認『台灣是中華人民共和國』的領土，而不是中華民國的領土」。

整體而言，雷震基於一個中國即是中華人民共和國的認知，深恐台灣在國際社會失去中國代表權的中華民國統治下，將使中華人民共和國取得領有台灣的合法性依據。就國際法而言，也就是中華人民共和國依國家繼承之原則，要求領有台灣。為了避免此一生存的危機，雷震便以獨立於中華人民共和國之外的台灣（中華台灣民主國），做為維持台灣主權國家地位的方策。值得注意的是，雷震此一主張在現實上不僅明白揚棄了中華民國式「一個中國」，更將台灣與中華民國切開，而以中華人民共和國與中華台灣民主國兩個主權國家構成他「兩個中國」主張的具體內容。至於中華民國，他則寄望於將來，表示：「中華民國憲法」暫停適用（Suspension），等到將來回到大陸後，再行恢復。

建立中華台灣民主國與制定新憲法

雷震針對成立獨立於中華人民共和國之外新的主權國家，分別就程序與制定新憲法的關係、中央統治機構的構想、地方制度與自治，以上三點來進行說明。

一、制定新憲法與程序

首先，在成立中華台灣民主國的程序上，雷震指出：

（一）為表示係全體人民的意志起見，由現在的國民大會、立法院、監察院、台灣省議會、台北市議會聯合宣布成立「中華台灣民主國」，同時宣布原來的「中華民國憲法」暫停適用（Suspension），等到將來回到大陸後，再行恢復。

（二）推舉臨時總統一人，至依新憲法產生之總統時為止。臨時總統以蔣總統擔任為最適宜，俾能借重他的聲望，來完成這件鞏固復興基地的大事。

（三）同時宣布立刻組織制憲會議，制定「中華台灣民主國」憲法，最好稱為「臨時約法」。制憲會議須十天內完成工作。

（四）約法會議的人選，可由左列方式產生之：

（1）原國民大會互選國大代表十人。

（2）原立法院互選立法委員十人。

（3）原監察院互選監察委員五人。

（4）原台灣省議會互選省議員五人。

（5）原台北市議會互選市議員五人。

（6）以上各項選舉，均用通信選舉之。

（7）由臨時總統遴選國內社會賢達三十人，國外華僑和留學生二十人，均須包括黨派代表。

（8）制憲會議人數不得超過一百人，以八十人為最佳。

就制憲會議代表的組成而言，其中民意機構互選產生的：資深中央民意代表有二十五人，台灣地方民意代表有二十人。遴選產生的國內有三十人（社會賢達），海外有二十人（華僑和留學生）。就出身而言，形式上台灣內部的有五十人（民意代表加社會賢達），來自中國大陸及海外的代表有四十五人（資深中央民意代表和海外代表）。不過，在新國會的組成結構上，台灣的民意則佔主流，在廢除國民大會，由監察委員和立法委員以類似總統選舉人團的方式選舉總統、副總統。

關於雷震在第二點提及的，由蔣中正擔任臨時總統一事，雷震也特別在〈獻議〉中強調其觀點與建言。雷震認為，蔣中正應在任滿後引退，除可擔任臨時總統外，不可再競選總統。雷震之所以提出此般見解，主要還是考量到蔣中正在國民黨中的權威，可做為國家轉型之際的推手，而且也認為蔣中正在引退後，還是可以以「個人聲望」從旁輔佐新任的總統；藉此，則能樹立「和平移交政權」的楷模，使政權漸趨穩定。然而雷震並未提及總統連任限制做為希望蔣中正不再出任總統的理由，而是以「老退壯進」為由，冀求蔣中正主動放棄再次出任總統職位，同時雷震強調要由國民黨內年富力強者來接棒，「肥水不落外人田」，如此還是由國民黨掌握政權。任用新人而務使開創新氣象，同時也因新人當政，輿論忠言較能無所顧慮、竭盡而言。

二、中央「統治機構」的構想及代表結構

雷震面對一九五○年代以降強人體制的發展，行政院幾乎沒有對抗總統意志的空間，加上自國防會議非法成立以來（當然包括以後的國家安全會議），原有政治體制已經朝向總統明顯擴權的方向發展，影響原本憲政體制設計的精神，使得他對總統權限採取愈加保守的態度，甚至以「英日型」的虛君立憲體制來解釋中華民國憲法體制中總統與行政院長的權限。

因應前述的思考的改變，雷震提出的國家統治機構構想如下：

（1）為減少國家的權力機構，避免政治糾紛起見【按：權力機構多了，容易製造政治糾紛】，民意機關只要監察院、立法院，使監察院成為上議院（參議院），立法院成為下議院（眾議院），行政院只對立法院負責，可仿照日本憲法的精神。

（2）總統由海內外人民直接選舉，或由監察院、立法院合組聯席會議選舉之，所以不要除選舉總統、副總統外而無事可做的國民大會。總統任期為六年，實行內閣制。

（3）監察委員總數約為一百二十人至一百五十人，任期為六年，每三年改選二分之一，以左列比例分配之：

（甲）台灣地區包括金、馬在內，每縣選出五人，每市選出二人。

（乙）台北市選出十人。

（丙）海外華僑地區，包括留學生在內，選出二十人至三十人，海外地區可酌[用]遴選辦法，其名額不得超過選舉名額。

（4）立法委員總數為二百四十人至三百人，任期為三年，由台灣地區，包括金、馬在內，及海外自由地區的華僑和留學生依人口比率選舉之，國內名額佔百分之七十，國外地區佔百分之三十，海外地區可酌用遴選辦法，其比例不得超過其選舉名額。

關於選舉的細節，雷震則強調要重視海外華僑與留學生，要團結華僑與留學生以抵抗中共的統戰，並且藉由兩者的參與，來壓低台灣人的比重。同時，對於現任國民大會代表、立法委員、台灣省議員、台北市議員，在成立「中華台灣民主國」的過渡期間，應給予退休金六十萬至八十萬元；倘若其中有再當選為監察委員、立法委員、台北市議員者，必須要退還退休金給政府，僅領取民意代表的薪水。

三、地方制度與自治

原本在一九五○年代，在動員戡亂體制及「萬年國會」的政治結構下，雷震設想的國家體制，是反對「小地盤大政府」，儘量縮小中央政府的權限，而將權力下放到有民選省長和議會的台灣省。此時，既然準備以台灣為中心建構憲政藍圖，在避免中央與地方權限嚴重疊床架屋的情況下，雷震的主張也有了大規模的調整，提出：「廢除『省級』制度，以求行政組織能配合目前的現實環境」。

在中華民國政府失去聯合國代表權之後，監察委員陶百川曾在監察院年度檢討會中公開建議將省政府變為「虛級」制度。雷震在〈救亡圖存獻議〉中，也提出具體呼應的主張：

（一）在未光復大陸以前，不設省級政府。

（二）提高縣市政府權責。現在大部分屬於省府的權責，移轉到各縣市，中央政府只管政策和制定章則，實際執行工作應由各縣市全權處理，而且全面負責。中央政府不可動輒干預，縣、市政府亦不必動輒請示，切實做到分層負責。

查日本政制只有各部和縣、市兩級。過去地區劃分，有一道（北海道）、三府（東京府、京都府和大阪府）和四十三縣及六個直接市。府縣同級，不過府的區域廣濶耳。今日將東京府和東京市合併為一而稱為東京都，另外是否增加直接市則不詳，但只有中央和地方兩級。

（三）今日台北市為首都，一切照舊，但市長亦由民選。

而雷震〈救亡圖存獻議〉中，除了針對建立中華台灣民主國的程序、憲法與政治體制層面進行論述之外，也大量地闡述雷震對於該階段政治民主化改革的建議。其中包含要求國民黨放棄一黨專政、健全軍事制度、落實法治保障人權、整飭治安機關、廢除報禁、結約開支、赦免政治犯等。

放棄國民黨的一黨專政，其內容重點在於強調國民黨應該遵照民主政黨的常軌活動，退出陸海空三軍、憲兵、警察等國家武力機構、司法特務機構、公營事業機關等；其次，國民黨應主動促成強而有力的在野黨，以期達成政權交替之局，並藉此促長國民黨努力奮發、日新又新。而國民黨退出軍隊體制的訴求，與雷震對健全軍事制度的想法亦有關聯，細節上雷震認為應該取消黨國體制下產生的「政治作戰部」，使軍隊回歸一元化，同時縮短軍費支出與兵役時間。

落實人權的部分，雷震認為法官與司法機構應該獨立於黨派之外，完全依法審判，人民除了現役軍人以外，只受普通司法審判，決不受軍法審判。應該改革與整頓特務機關，徹底改正其擾民害民的作法，提高特工人員的素質。至於言論與出版自由，雷震強調應該廢除報禁，使人民享有辦報的自由權利；即便報刊文字涉及違法與誹謗情事，政府也只能用出版法或刑法來處置，不應該用「懲治叛亂條例」而以軍法處置。對於政治犯，雷震指出，政治犯為思想犯而非行為犯，然而在現行的懲處卻是對政治犯的判刑遠超過對行為犯的量刑，殊為不公。況且當下正值中華民國共圖挽救之際，更應赦免政治犯，表現國民黨對反對言論的寬宏大量，並也可團結人心。

※作者為國立臺灣大學歷史學博士，現任國立政治大學臺灣史研究所教授兼文學院院長。本文選自作者新著《民主的浪漫之路：雷震傳》（遠流出版）第四章第四節「國家認同的突破與憲政構思〉」，標題為編者所加。