港區國家安全法：人權和法治分析

我們的關鍵發現：

•香港特區政府和中央政府在過去的七個月積極地使用《國安法》，新成立的香港警察國安部門進行了超過 100 宗逮捕，其中大多數基於國安罪名。

•由中央通過《國安法》是對香港自治權的顯著威脅。同時，中央、香港混合的國安部門的設立直接威脅基本法中的一國兩制框架以及港人治港的普遍原則。

•根據現有案件的公開資料，絕大多數的國安逮捕在其他自由憲政司法系統內不會被視作國家安全案件。這不免讓人質疑，香港是否正在開始偏離它歷史上擁有的自由、法治的法律和政治氛圍。

•既有案件讓人嚴重擔憂，政府正使用《國安法》懲罰其和平反對者和批評者行使他們的基本權利。檢控個人行使其言論、結社、集會自由的基本權利將違反香港和北京對國際人權法的承諾。

•人們感受到的《國安法》的衝擊遠超警察國安處經手的 100 多宗逮捕，根據我們的採訪，自我審查——無論在記者、學者、律師、活動家還是其他公眾中——都成了一個嚴重的問題，鈍化著香港長期以來自由和豐富的公共討論。

•我們採訪過的許多人認為，《國安法》可能影響香港政府的日常運作。《國安法》的價值和規範可能會在未來幾年負面地重塑政策的形成機制。

如果當前的趨勢繼續下去，香港可能會變成一個完全不一樣的地方：自由和權利更少，社會、政治和法律體系較以前缺少生機、獨立性和有效性。就像我們在分析中展現的，一國兩制及香港自治的未來正處於危險之中。

本報告分為兩部分。在第一部分，我們提供了一個對《國安法》本身的人權和法治分析。我們特別關注《國安法》在哪些方面侵犯了香港的核心政治和法律系統的自主性，以及新增的刑罪條款可能如何被用於懲罰對基本政治權利的和平行使——這種懲罰是違反《基本法》和香港政府對遵守《公民權利和政治權利公約》的義務的。

在第二部分，我們關注該法迄今以來的實施。自其 2020 年 6 月 30 日實施以來，這部法律被用於三個主要方面：限制政治言論，尤其是支持香港獨立的言論和 2019 年運動中出現的關鍵口號；限制境外聯繫，尤其是阻斷香港活動家們與歐美政府的聯繫；針對反對派政治人物和活動家，其中許多長期是香港政治場域中的要人。

同樣在第二部分，我們分析了《國安法》實施至今一些最為矚目的逮捕事件，包括2020 年 8 月 10 日黎智英和周庭被捕；2020 年 9 月知名民主派政治人物譚得志被捕以及他之後以《刑事條例》中的煽動罪被起訴；還有 2021 年 1 月 53 名泛民主派政治人物和活動家因參與 2020 年 7 月的初選被捕。對所有這些案例，我們都對那些被捕和被控告者或因行使其核心政治權利——如表達、結社、集會權等受《基本法》保障的權利——而遭受報復提出了嚴峻的擔憂。

《國家安全法》：損害基本法，威脅人權

無論是《國安法》的內容，還是它由人大常委會直接頒布於香港的形式，都是對《基本法》長期以來的基本理解的顛覆，尤其是那些限制北京在香港的權威的條文。在《國安法》實施以來的幾個月中，北京基本上拒絕為其對《基本法》關鍵條文的處理方式的急遽轉變提供一個具體的法律理由。

尤其關鍵地，《國安法》標誌著中央政府的一個根本轉變：從間接影響，到直接施加恆常權威於廣泛的香港內部事務。這嚴重地降低了香港在《基本法》下的自治權。從北京的角度，2019 年的抗議是關鍵的轉捩點：北京顯然認為特區政府對那場示威的處理是失敗的，並且——無論正確與否——認為示威者們直接挑戰了其權威。

我們對《國安法》的分析清晰地顯示，其關鍵方面無法一致於《基本法》所規定的香港自治權，以及中國在國際人權法下的義務。我們重點關注該法的五個方面：《國安法》自身，其通過應被視為侵犯了香港立法會的權威；《國安法》所建立的新行政架構以及它們對香港自治權的影響；核心刑事條文——分裂、顛覆、恐怖活動和勾結外部勢力——及其被用於懲罰和平政治表達的可能；《國安法》對司法獨立的現實威脅；最後是《國安法》中人權和法治相關的條文在實施中可能帶來的正面影響。

首先，《國安法》本身——以及它的起草和頒布於香港的過程——是對香港自治權的嚴重違背。尤其是，人大常委會通過國安法並將它直接實施於香港，僭越了香港立法會通過和修改法律的的權力。

《基本法》對立法會作為香港特別行政區立法主體的角色有清晰的說明：根據第 17條，香港的立法權保留於特區，而非北京。第 66 條更進一步指明香港立法會是特區的立法機構。基於這個框架，北京將《國安法》直接施加於香港的決定，本身就是對香港立法會的直接衝擊。通過頒布一部本質上是只針對香港的本地法律，人大常委會用它自己對保護在地安全與政治自由的取捨代替了香港的民選代表們的意見。

《國安法》的核心刑事罪行條文——關於分裂、顛覆、恐怖活動和勾結外國勢力——也十分讓人擔憂。這四項條文全都使用了模糊而且過於寬泛的語言，使得它們可能被用於懲處和平的表達、結社和集會行為。

這樣的語言違反了香港和中國都曾簽署的、嵌入香港法律中的國際人權公約。《基本法》第 39 條第一款指出，《公民權利和政治權利公約》和《經濟社會文化權利國際公約》都在香港“繼續有效”，並應通過特區法律予以實施。

《國安法》至今已生效七個月，清晰的跡象顯示，這部法律已被用於針對示威者、活動家、記者、律師和其他公眾對其基本權利的實踐。

《國安法》富有侵略性的實施深深地衝擊著香港法律體系及政治生活。（湯森路透）

《國安法》的執行

當《國安法》在 2020 年 6 月 30 日生效時，一些觀察者希望它更多地作為一種潛在的威懾，而不是積極的工具。許多人希望香港和北京政府能將這部法律的通過本身，視為充分的警示、對民主運動的一個清晰的信號，展現了他們對結束 2019 年抗議中的（在他們看來的）混亂和不穩定的決心。

這種希望官方表現克制的鄉愿已然破滅。這部法律立即被廣泛地運用，它的影響在香港社會幾乎所有方面都能感受到。該法富有侵略性的實施深深地衝擊著法律體系及政治生活。

政府對《國安法》的運用從它成為正式法律的第一個完整日便開始了。在 2020 年 7月 1 日，香港回歸 23 週年，10 名抗議參與者因《國安法》被逮捕。本報告成文時，共 86人因《國安法》罪名被逮捕，其中 14 人同時涉嫌《國安法》和非《國安法》罪名，另有19 人被警方國安處以非國安罪名逮捕，因而共計有 105 個個案。

《國安法》持續地被積極使用：自七月起，香港警方每月至少進行一宗相關逮捕，包括在 2021 年 1 月有一天 53 宗逮捕的最高記錄。考慮到香港特區政局的基本穩定，及其不明確的國家安全威脅，政府在過去半年對《國安法》對運用顯得過於活躍且不合比例。相對而言，香港政府在過去數十年不曾用《刑事條例》檢控一宗煽動罪，其他國家安全相關條款也鮮少被使用。

進一步地分析至今為止的逮捕案例，我們發現政府在《國安法》的使用上一些值得研究的方面。在過去 7 個月，《國安法》反覆地被用作威脅和壓制政治言論的工具，尤其對於支持獨立的言論和其他形式的表達。在 105 個最早的國安逮捕中的 22 宗，以及頭 5 宗《國安法》起訴中的 4 宗，都與所謂的煽動和分裂言論有關，包括持有相關材料。在這些案例中，12 宗是“純言論”案件，比如呼喊和展示有獨立傾向的口號，而未涉及其他犯罪嫌疑。另 10 宗則同時涉嫌言論罪與其他罪行。

《國安法》也被用於切斷香港民主運動與它在國際社會的支持者之間的聯繫。最早的105 個案例中的 13 宗涉及與外國及海外勢力的聯繫，其中 6 宗涉嫌《國安法》中的勾結外國勢力控罪。那些因涉嫌勾結而被捕的人包括一些最廣為人知的《國安法》被捕者，比如黎智英和周庭。黎和周的案例展現了《國安法》下刑罪範圍的擴大：因一些國外聯結現已被刑罪化，官方可以懲治那些最有國際影響力的人——在 7 月 1 日之前，他們的行為是較難以被判處刑事罪行的。

第三類《國安法》逮捕包括 2021 年 1 月 6 日被捕的 53 名泛民主派議員和抗爭者。這些逮捕將掣肘香港的和平政治反對派，甚至可能標誌著香港檯面上的反對政治的在未來數年的喑滅。對這 53 名反對派政治人物和活動家的逮捕，顯示《國安法》正被用於從根本上改造香港的正式政治，具體來說：誰可以參選？政黨如何自我組織？以及反對黨如何或是否可能挑戰政府政策？

自 7 月 1 日以來的上百宗的《國安法》逮捕或因獲得了最多的媒體關注，難免在許多人眼中代言了《國安法》效應。然而，在某程度上，該法最重要的影響是間接的。根據我們對香港人士的採訪，該法製造了一種恐懼的氛圍，幾乎滲透了社會的每一個方面，並影響著許多不同群體對參與可能違反該法的活動的意願。

這種恐懼已經讓活動家、政治人物、律師和其他人採取對自身基本權利有所限制的措施，以保護自己免於法律風險。尤其是，表達、集會和結社自由這些核心的基本政治權利被嚴重限制，僅因為人們恐懼完全行使這些在 7 月 1 日前很日常的權利。

知名民主活動家黃之鋒和譚得志也因參與初選受到調查。由於他們 1 月 6 日時既已在獄中，他們沒有被計入 53 名被捕者之中。

在香港，表達自由或可謂受到了最為嚴重的衝擊。《國安法》的一個最為顯著的影響可能就是其製造的自我審查的程度，不論在個人還是在機構層面。《國安法》的關鍵條文之模糊，使得人們無法分辨什麼能說什麼不能說。

最後，《國安法》還從法律層面要求改革香港的政府機構，使其與北京的政策意圖更為一致。這些條文致力於增加北京在香港政府系統中的影響，使其得以直接監督和控制香港事務的日常管理以及關鍵的政策形成。許多人擔憂北京的新政策角色將對基本權利造成重大影響。

即便在《國安法》實施的半年來，特區政府已然採取了許多措施在官僚機構層面去落實該法的關鍵條文。香港的官僚系統以專業和政治中立著稱，然後，至今發生的這些改變已開始使這項基本特質變質，促使公務員們不時從政治角度審視他們的工作。

正如這個簡短的摘要所展現的，《國安法》對香港的人權和自由、以及香港在“一國兩制”下的自治權產生了大範圍的衝擊。有些人認為，2020 年和 2021 年初的這些事件，事實上是一個更大的計劃的一部分，要把香港融入中國的圖景，將中國的法律和政治秩序的核心元素注入香港的語境。

我們認為北京的目標或多或少並非如此：相對的，我們擔憂中央政府會重塑香港的自由政治秩序，使得它即便保有一個自由憲政體制的許多形式，但弱化其許多核心的實質。

如果現在的趨勢繼續下去，我們或將看見在香港出現一個改造後的政治和法律系統，在其中，有定期的選舉，允許反對黨、獨立媒體、社運 NGO、獨立法庭的存在，但是以一種更弱更侷限的方式，非常不同於 2020 年之前的樣態。

這樣的結果，若真的出現，將是一個不幸的終局——對那曾經觸手可及的、對基本法和香港人民的承諾的。

※本文為美國喬治城大學亞洲法中心（Georgetown Center for Asian Law）《港區國家安全法：人權和法治分析》中文摘要。作者王莉雅為喬治城大學法學院亞洲法中心研究員，Thomas E. Kellogg為亞洲法中心執行主任、兼職教授。