受到法律約束的「法治」概念

在印度，剎帝利（Kshatriya）階級雖然擁有實際的統治權力，但作為祭司的婆羅門階級擁有更高的權威；拉闍（raja）或王（king）在統治之前，必須從婆羅門尋求正當性的認可。在伊斯蘭教國家也是一樣，法律（也就是伊斯蘭教法）是由獨立的宗教法學者（神學士）體系管轄，這群穆斯林學者與宗教權威稱為烏里瑪（ulama）；另有一群執行宗教法例行工作的法官。雖然早期的哈里發（caliph）結合政治與宗教權於同一個人身上，但在後來的伊斯蘭教歷史中，哈里發與蘇丹經常是分開的兩個人，哈里發有權約束蘇丹的行為。

西歐是法治制度化最深的地方，這也是由於羅馬天主教教會的作用。只有在西方的傳統中，教會是以中央集權的政治組織形式出現，有緊密的階層組織且握有豐富資源，也會大幅影響國王與皇帝的政治命運。十一世紀時，神聖羅馬帝國皇帝介入宗教事務，教會因此與神聖羅馬帝國皇帝爆發激烈衝突，這是史上有名的敘任權衝突。最後，教會贏得指派神職人員與主教的權力，並成為再度興盛的羅馬法（Roman Law）守護者，這是以第六世紀《國法大全》（Corpus Juris Civilis），又稱為《查士丁尼法典》（Justinian Code）為基礎的法律系統。英國則發展出一套一樣強大但特殊的法律傳統，在諾曼征服之後，國王以執行公正的審判作為鞏固自己正當性的手段，因此出自國王法庭的共同法（習慣法）（Common Law）系統，是由早期的最高統治者推行而不是教會。

因此在西歐，法律是三種主要制度中第一個出現的，中國則從未發展出人類智慧所不及的超自然宗教。也許也是因為這個原因，讓中國未能發展出真正的法治。在中國，中央集權政府最早出現，但直到今天法律從未成為約束政治權力的根本力量。歐洲的順序則相反，法律在現代政府形成之前就存在了。當歐洲統治者想和中國皇帝一樣建立現代的中央集權專制政體時，就必須對抗讓他們權力受限的既有法律秩序。因此，即使很想要，但很少歐洲統治者能取得像中國一樣中央集權的力量。只有在俄羅斯，東正教會（Eastern Church）一直從屬於政府，才得以出現中央集權的政體。

可問責的民主機制

三大制度的最後一個是可問責的民主機制。問責制度的核心機制，是從封建階層制度演化而來的巴力門議會制度（parliamentary system），但有各種不同說法，例如西班牙的代表大會（Cortes）、匈牙利的議會（Diet）、法國的高等法院（sovereign court）、俄羅斯的全國會議（zemskiy sobor），或英國的國會（Parliament）。這些機構代表社會中的菁英，包括上流社會的貴族、仕紳，以及某些獨立城市的中產階級。根據封建法律，君主必須到這些組織報告才能加稅，因為他們代表當時農耕社會擁有資產的菁英。

十六世紀末期開始，野心勃勃的君王開始提倡絕對君權，以削減這些領主的力量，希望取得直接對人民課稅的權力。每一個歐洲國家在接下來的兩個世紀，都持續上演這場拉鋸戲碼。法國與西班牙國王成功削弱領主的力量，但既有的法律系統仍持續限制國王直接沒收菁英臣民財產的能力。在波蘭與匈牙利，領主戰勝國王，並形成受貪腐菁英掌控的弱勢中央權威，最後被鄰國征服。在俄羅斯，領主以及支持他們的菁英不如西歐國家成熟，法律的效力也比較薄弱，因此就形成更穩固的專制政體。

只有英國的國王與領主有相對均勢的抗衡。早期的斯圖亞特國王想建立專制政體，卻受到組織完善且擁有軍隊的國會阻擋。其中很多人是清教徒，他們和國王的英國國教教會不同，比較相信更草根的組織形式。國會軍隊發動了一場內戰，國王查理一世被斬首，接著由克倫威爾（Oliver Cromwell）領導，形成短暫的國會專政時期。衝突持續到王政復辟，並在一六八八到一六八九年的光榮革命（Glorious Revolution）達到巔峰。後來斯圖亞特王朝被廢，並迎來新國王奧蘭治的威廉（William of Orange），同意在制度上體現「沒代表就不納稅」原則。

威廉與從荷蘭到倫敦的妻子瑪麗，還有一個同伴，就是哲學家洛克（John Locke），他在《政府論第二篇》（Second Treatise on Government）中提出，執行法律必須基於受統治者的同意。洛克主張權利是自然且生來即存在的天賦人權說，政府的存在只是為了保護這些人權，如果政府違反這個原則就可以被推翻。沒有代表權就不繳稅，以及被統治者的同意，在不到一百年後的一七七六年，也成為美國殖民地推翻英國時的戰鬥口號。傑佛遜（Thomas Jefferson）把洛克天賦人權的觀念納入美國《獨立宣言》，人民主權也成為一七八九年通過的《美國憲法》的基本觀念。

雖然這些新的政治體系建立了問責制度，但一六八九年的英國與一七八九年的美國，都不能被視為現代的民主政體。因為這兩個國家的公民權只限於擁有資產的白人男性，他們在整個人口中占非常小的一部分。英國的光榮革命與美國革命，都未能產生真正的社會革命。美國革命是由商人、地主與仕紳組成的菁英所領導，他們只是想保護受到英國國王侵犯的權利。獨立之後，這群菁英一樣把持權力，還起草且通過這個新生國家的憲法。

美國憲法將主權賦予「人民」

但是，如果只看到這些局限，就太低估美國新秩序的政治動能，以及觀念激發的力量。《獨立宣言》大膽宣告「人生而平等，並被造物主賦予某些不可剝奪的權利。」《美國憲法》把主權直接賦予「我們人民」，而不是某個國王或無形的政府。這些文件明白指出，他們不想在北美洲重建英國階級分明的社會。雖然接下來的兩百年，美國有很多與英國旗鼓相當的政治與社會障礙，但任何人如果想要宣稱，某個特殊階級擁有特別的權利或好處，是符合美國的建國信念，就會面臨很大的壓力。這也是憲法通過後大約一個世代多後，幾乎所有白人男性都有選舉權的原因，這比任何歐洲國家要早很多年。

立憲條文與社會現實的矛盾在內戰前數十年到達頂點，南方人為了保衛「特殊的制度」，也就是奴隸制度，開始提出新奇的論點，認為排除與壓制黑人在道德與政治上都很合理。有人採取宗教論點，有人談到人種的「自然」階級，其他人甚至提出民主本身作為理由。道格拉斯（Stephen Douglass）在和林肯（Abraham Lincoln）論戰時提出，人民最終投票支持或廢除奴隸制度並不重要，而是多數人意願應該勝過一切價值。

但是林肯堅決提出反駁，認為必須回頭思考建國的精神。他說，一個建立在政治平等與天賦人權原則的國家，如果容忍像奴隸制度如此公然矛盾之事，本質上就算亡國了。我們都知道，很可恥的是內戰廢除奴隸制度之後，非裔美國人還花了一百年，才擁有《美國憲法》第十四條修正案承諾的政治與司法權利。但這個國家最後也終於理解，在《獨立宣言》中聲明的平等權，無法與讓某些人成為二等公民的法律相容。

之後幾年發生的其他社會運動，擴大了享有天賦人權以及因此得到政治權利的族群，包括工人、女人、原住民，以及其他原來的非主流團體。但光榮革命與美國革命建立的基本政治秩序，也就是由代表更廣泛社群的立法部門擁有專屬的問責權力，則歷久彌堅。從此之後，沒有人會質疑政府不應該對「人民」負責，接下來的爭論與衝突的問題點都是：怎樣才算是完整的一個人，也就是說，一個人參與民主政治制度的能力會決定他的

作者簡介

法蘭西斯‧福山（Francis Fukuyama）

　　史丹佛大學國際研究所教授，兼民主、發展與法治中心主任。曾任教於約翰‧霍普金斯大學、喬治•梅森大學，擔任蘭德公司（RAND Corporation）研究員及國務院政策規劃幕僚副主任，亦曾出任美國總統生物倫理委員會委員。著有《歷史之終結與最後一人》（The End of History and the Last Man）、《跨越斷層：人性與社會秩序重建》（The Great Disruption）、《後人類未來：基因工程的人性浩劫》（Our Posthuman Future）、《強國論》（State Building）、《政治秩序的起源（上卷）：從史前到法國大革命》（The Origins of Political Order），以及《身分政治：民粹崛起、民主倒退，認同與尊嚴的鬥爭為何席捲當代世界？》（Identity）等書。

審訂者簡介

陳思賢

　　臺灣大學政治學系教授。美國約翰‧霍普金斯大學政治學博士，專長：西洋政治思想史、政治哲學。

譯者簡介

林麗雪

　　臺灣大學政治學系畢業。專職譯者。曾任職國會助理、記者與編輯。喜歡有生命力的人事物；熱愛文字工作。譯有《QBQ!就是要傑出》、《3300萬人的聊天室》、《學校沒教的就業學分》、《我用死薪水，讓錢替我賺錢》、合譯有《怪咖成功法則》、《虛擬貨幣經濟學》、《如何打造營收上億的App》等書。

※本文摘取自《政治秩序的起源》