省自治法爭議

解嚴後初期，第五屆大法官審理案件及解釋的數量顯著增加，僅一九九○年一年即有二十一號解釋的產出。尤其值得注意的是，有關中央與地方權限劃分及地方自治的法制化問題，大法官作出多號重要解釋，例如釋字第二五五號解釋（爭點：內政部就道路主管機關有權廢非計畫道路之命令違憲？）、釋字第二五八號解釋（爭點：直轄市之教科文經費比例與省同？）、釋字第二五九號解釋（爭點：直轄市之自治以行政命令為依據違憲？）、釋字第二六○號解釋（爭點：中央、省議會得就特定省府及省議會組織逕予立法？）等。其中一九九○年四月十九日公布的釋字第二六○號解釋具有重要憲政意義，特別需要記述。

本件緣於臺灣省議會第八屆第十一次臨時大會第一次會議蘇貞昌議員請求為：有關行政院擬訂之「動員戡亂時期臺灣省政府組織條例」及「動員戡亂時期臺灣省議會組織條例」草案送請立法院審議是否符合憲法規定，聲請大法官解釋。釋憲標的簡單地說，就是臺灣省政府與省議會的組織法。由於本案涉及地方自治法制化的老問題，執政當局想要透過兩項省級組織條例解套，而不是依據憲法制定「省縣自治通則」。

不料，在一九八八年十月將法律草案送請立法院審議時，引起臺灣省議會部分議員反彈，認定這兩部法律違憲而聲請解釋，因此在審理過程中，格外引起各方關注。一九八九年一月間，因大法官意見分歧，無法形成絕大多數的共識，未能作出解釋，同時傳出司法院院長林洋港先生與行政院院長李煥先生「晤談」的傳言，引發釋憲案「黨政協調」的疑義，林院長還特地對外澄清傳聞，聲稱只是「反映大法官意見」。其間，黨政高層及相關政府要員多次以各種方式試圖向大法官「說明」，皆為大法官婉謝。

經過一年的折衝、討論與數次延會之下，終於在一九九○年四月十八日獲得四分之三大法官的支持，翌日召開大法官會議，作成釋字第二六○號解釋：「依中華民國憲法有關地方制度之規定，中央尚無得逕就特定之省議會及省政府之組織單獨制定法律之依據，現時設置之省級民意機關亦無逕行立法之權限。」對外公布。解釋理由書先說明：「本件聲請機關係就適用憲法關於地方自治立法權限劃分之規定，發生疑義，聲請解釋；非關法規違憲審查問題」，再諭示：「依中華民國憲法有關地方制度之規定，中央尚無得逕就特定之省議會及省政府之組織單獨制定法律之依據，現時設置之省級民意機關亦無逕行立法之權限。」

本號解釋是大法官首次使用「法規違憲審查」的字句，因為系爭法律草案未經立法通過，尚非有效的法律，所以才說「非關」法規違憲審查問題。然嚴格而言，本件屬於一種「預防性」的法規違憲審查。從「中華民國憲法有關地方制度之規定，中央尚無得逕就特定之省議會及省政府之組織單獨制定法律之依據」等語，可以清楚讀出大法官認定中央（含立法院）無制定「特定」省議會及省政府組織法律的權限、否則即構成違憲的意旨。本案表面上涉及臺灣省政府與省議會組織的法制化，背後其實牽涉省長是否民選的敏感政治問題（二條例均規定：「省主席由行政院院長就省府委員中提名，經省議會同意後，呈請總統任命之。」，也就是不採省長民選制），草案由內政部提出，實際上是由行政院主導，為當時執政黨的重要政策之一。本號解釋明確指出中央缺乏為特定省政府或省議會單獨制定法律之依據，雖然拖了一年半始作出解釋，輿論不無微詞，但這可說是大法官否定執政黨重要政策、不受執政黨影響而獨立行使職權的重要具體例證。

一九九一年四月二十二日，國民大會三讀廢止「動員戡亂時期臨時條款」，同時通過「中華民國憲法」第一條至第十條增修條文。李登輝總統依國民大會的咨請，於一九九一年四月三十日明令宣告動員戡亂時期於同年五月一日零時終止，同年五月一日公布廢止「動員戡亂時期臨時條款」及公布制定「中華民國憲法增修條文」。

一九九四年七月二十九日，「省縣自治法」制定公布施行，根據第三十五條規定：省政府置省長一人，由省民依法選舉之。第一屆省長選舉於一九九四年十二月三日辦理，由宋楚瑜先生當選首屆民選省長。不過，一九九七年第四次憲法增修條文卻又規定省政府主席由行政院院長提請總統任命，從憲法的高度使省政府成為行政院的派出機關，凍結了省級地方自治選舉，省長民選也成為了絕響。

終結萬年國會

釋字第二六○號解釋的作成，前後歷經一年半，外有政治壓力、內有政治歧見，時值臺灣憲政鞏固的關鍵時刻與民主轉型的陣痛期，攸關民主憲政發展的釋字第二六一號解釋（一九九○年六月二十一日），與之僅隔二個月。

一九九○年三月十三日，國民大會通過「臨時條款修正案」，將一九八六年所選出的增額代表任期延長為九年，引起輿論反彈，各地群起抗爭活動；同年三月二十一、二十二日，國民大會先後通過第八屆總統、副總統選舉，李登輝總統接見學運代表，承諾召開國是會議。其間，立法委員陳水扁、余政憲、彭百顯等二十六人臨時提案，為大法官會議釋字第三一號解釋已因情事變更以及違反國民主權原則有重行解釋之必要，經立法院於一九九○年四月十六日決議向司法院提出聲請。

司法院收到聲請書後，立即由審查小組討論，於同年四月十九日大法官全體審查會一致通過受理，並進行實體審查。經過五次討論，於同年五月間作成解釋文及理由書草案，大法官對於第一屆中央民意代表應退職一節，並無歧見；對於不能行使職權者，例如因健康或久居國外致不能行使職權者，「應即退職」亦無爭議，但對於如何退職，則存有不同意見，我建議「應即查明解職」，獲得大法官們的贊成而通過。

至於終止行使職權的日期，大法官爭議激烈，一時難以達成共識，我最初主張資深民意代表退職日期越早越好。同年六月十四日開始討論退職的日期，意見紛歧，從立即退職到一九九一年十二月不等，共有九種之多。由於退職日期是各方關注的焦點，為防止洩密、引發困擾，於討論過程中，關閉錄音、摒退記錄人員，不作記錄，還是沒有獲得結論。同年六月十五日（星期五）續開審查會，剛好輪我擔任主席，協調各方意見，該次會議散會前，表決結果以一九九一年十二月三十一日者最多，但仍未通過。

於中間休息時間，可能因為勞累過度或前晚餐宴吃壞肚子，我突然休克昏倒。李志鵬大法官以為我心肌梗塞，立即把「救心」放在我的嘴裡，不見起色。我隨即被一一九救護車送往臺大醫院急救，因為一時沒有病床，在急診室的走廊過了一個晚上。隔日，大法官們紛紛前來探望，林洋港院長也來看我，眾人頻頻要我安心養病，不要擔憂公事。我在醫院住了幾天，於六月十八日（星期一）出院，隨即到司法院向大法官們致意，答謝他們的關心，並且到林洋港院長辦公室向他表達感謝之意。

一九九○年六月二十日（星期三）繼續討論，我雖一心認為應立即退職或越早越好，但為顧全大局，不願看到好不容易達成的成果功虧一簣，只好讓步，和較多數的意見妥協，全體達成共識。隔天，六月二十一日（星期四）召開審查會，於確定退職日期之後，未循週五通過解釋案的往例，隨即敦請林洋港院長主持會議，決議通過了釋字第二六一號解釋文：「為適應當前情勢，第一屆未定期改選之中央民意代表除事實上已不能行使職權或經常不行使職權者，應即查明解職外，其餘應於中華民國八十年十二月三十一日以前終止行使職權，並由中央政府依憲法之精神、本解釋之意旨及有關法規，適時辦理全國性之次屆中央民意代表選舉，以確保憲政體制之運作。」

回想這號解釋通過的過程，著實不易。當時第五屆大法官中只有三位是本省籍（除了我之外，另外是楊日然兄及陳瑞堂大法官），其餘皆是省籍在大陸的大法官。而且，當時大法官憲法解釋通過的門檻是四分之三的同意（一九九三年後才改為三分之二），要處理如此具政治性的爭議案件，難度之高，超乎想像。

※本文摘自《憶往述懷：我的司法人生》／遠流出版／作者翁岳生為前司法院大法官（院長）。是臺灣司法史上最年輕、任職也最長的大法官，三十五年的司法生涯，長期參與釋憲工作，見證了臺灣憲政發展與民主轉型的關鍵時刻／作者李建良為德國哥廷根大學法學博士、中央研究院法律學研究所特聘研究員、臺灣大學法律學院合聘教授