新疆人權議題在過去一年來成為國際關注的焦點，美國前國務卿蓬佩奧在卸任前發布聲明，認定中共在新疆對維吾爾穆斯林犯下種族滅絕的罪刑，是全球第一個如此宣稱的政府單位。而拜登政府上任之後，新任國務卿布林肯也在聽證會當中持續做此認定，並且在最新的人權報告當中也用了種族滅絕一詞。

除了美國之外，隨後也有兩個國家做出此認定，分別是加拿大國會，以及荷蘭國會比較委婉地通過決議案稱「有種族滅絕情事在新疆發生」。由於加拿大跟荷蘭是國會非強制性決議案，因此美國實際上成了全球國家中唯一如此認定的。然而，至今卻沒有更多國家跟進，新疆是否有種族滅絕、中國政府是否犯下罪刑成了辯論主題，即便是西方對此也無共識。

因此，該問題值得細究一下。
 

種族滅絕定義為何？

首先來看一下基本定義，目前國際上對種族滅絕的定義來自於聯合國1948年的《1948年防止及懲治滅絕種族罪公約》，目前有包括中國跟美國在內超過148個國家簽屬。根據公約第二條款：

本公約內所稱滅絕種族係指蓄意全部或局部消滅某一民族、人種、種族或宗教團體，犯有下列行為之一者：

1.殺害該團體的成員。

 

2.致使該團體的成員在身體上或精神上遭受嚴重傷害。

 

3.故意使該團體處於某種生活狀況下，以毀滅其全部或局部的生命。

 

4.強制施行辦法，意圖防止該團體內的生育﹔

 

5.強迫轉移該團體的兒童至另一團體。

針對罪刑，公約也列出幾種起訴方式，包括發生地國家的主管法院、締約國提請聯合國採取行動或者提交國際法院。
 

認定問題

既然有了定義，就應該要有認定程序。不過很可惜，公約裡面並沒有對此做出解釋或規範，國際上並沒有權威的認定程序。既然這樣蓬佩奧當初又是怎麼認定的？

他的聲明中寫道「我們正目睹中國共產黨有系統的嘗試摧毀維吾爾人，（中國政府）清楚表明他們正涉入強制同化以及罪中消滅脆弱的少數民族與宗教族群。」

在這裡，蓬佩奧列舉了一串美國呼籲中國應當停止的行為，但沒有做深入的闡述與舉列證據。

拜登政府上台之後，布林肯執掌的國務院於3月底公佈的人權報告當中，對此有比較詳實的描述，報告稱這些罪刑包括任意監禁、嚴重剝奪超過一百萬人的人身自由、強制節育、強制墮胎、嚴格生育政策、虐待監禁者、對信仰自由、言論自由和移動自由施加嚴厲的限制。報告還指出嚴重的人權問題包括任意與非法殺害、強制消失、再教育營等。族繁不及備載。

國務院列舉的罪刑是否符合《公約》的定義，這恐怕就是困難點所在。美國外交關係協會文章分析，要舉證一個國家或個人「蓄意摧毀摧毀整個民族團體」是極為困難的。國務院內部的法務人員對採用這個詞有謹慎的考量，例如擔心這麼做意味著美國必須嘗試阻止繼續發生，往往不容易做到。

過去美國政府有幾次認定種族滅絕情事，包括1993年波士尼亞、1994年盧安達、1995年伊拉克、2004年達富爾以及2016年恐怖組織伊斯蘭國。然而國務院內部並沒有一套既定的認定程序，通常由國務卿在檢視過證據之後裁定，也因此蓬佩奧的認定應屬於「慣例」，布林肯的蕭規曹隨也是在體制之內。

然而，在上述的案例當中都有大規模殺害的情況發生，而且證據鐵鑿。現今新疆情況外人難以踏足，消息來源多來自逃亡海外維吾爾人的證詞以、空拍圖、洩漏中國政府文件，因此無怪乎聯合國秘書長呼籲中國開放讓調查人員實地走訪新疆。

其他人怎麼講？

美國國務院的單方面顯然尚未讓其他國家也跟上步伐，也引起了廣泛的辯論。

反對意見以《經濟學人》在一篇題為〈種族滅絕是描述新疆暴行錯誤用詞〉社論為代表，反對使用「種族滅絕」一詞，主要理由為應該嚴格解釋《公約》內的定義，必須要殺人才算，而中國大規模監禁維吾爾族人儘管很糟，但不算是殺人，《經濟學人》還指出使用該詞可能會帶來的負面後果，包括偏離美國政府採用狹隘定義的慣例，無助於中美未來在氣候變遷等合作、激化中國國內愛國情緒以及過寬解釋將導致「種族滅絕一詞貶值」。

支持方則提出主要兩點：１）構成種族滅絕罪刑不必然需要大規模殺害。２）中國政府針對維吾爾婦女的墮胎節育政策、強暴等也符合《公約》中的定義。

人權運動家Ewelina Ochab在富比士雜誌上撰文指出，摧毀一個族群必須是刻意的，但也可能透過幾種方式達成，在維吾爾的例子中，相關指控包括虐待、強姦和性暴力構成對群體的嚴重身體或精神傷害，再教育營、強制勞動和其他暴行構成蓄意對族群造成傷害足以到毀滅族群。強制將維吾爾幼童轉移到其他群體等。

另外民間智庫也推出了一些研究報告試圖證實新疆的人權狀態，包括國際特赦組織的骨肉分離報告、澳洲戰略政策研究所（ASPI）的強迫勞動報告、人權觀察（Human Rights Watch）的大數據監控報告、新線戰略與政策研究所（NISP）的法律專家報告、國際調查記者聯盟的新疆洩漏文件等。

至於中國政府也不甘示弱，相繼推出《新疆問題白皮書》、《新疆勞動就業保障白皮書》、《新疆少數民族勞動就業調查報告》等反駁外界指控。

認定後表示？

由於缺乏國際權威的認定流程，國家個別認定就端看各個國家的內部政策與法律體系。以現在唯一真正官方認定的美國為例，首先CFR指出，美國政府對《公約》採取的態度是只懲罰與避免發生在美國本土的罪刑，沒有義務擴及其他國家。

而《維吾爾人權法》除了要求報告新疆人權狀況外和具體要求FBI保護在美國的維吾爾族，並沒有對美國政策做出要求。不過該法案仍設立了美國國會對此事的基調，也讓美國政府在之後對中國祭出制裁，包括同年美國財政部依據《全球馬格尼茨基人權問責法》制裁新疆自治區官員、美國商務部工業安全局（BIS）制裁新疆企業以及美國海關及邊境保衛局（CBP）禁止棉花輸入美國等。

不過對於美國來說，挑戰在於說服其他國家跟隨腳步也認定中國在新疆的行為屬於「種族滅絕」，然而套一句中國外交部發言人華春瑩的話「中國不是伊拉克」，中國的政經實力恐怕讓美國持續要在議題施力上沒那麼容易。

因此，即便中國在新疆的作為再多麼駭人聽聞，「種族滅絕」作為一個國際公約規範的法律用詞，實際運用沒那麼簡單，特別是對於強國而言。