2021年3月20日，馬拉坎南宮（菲律賓總統府）「西菲律賓海國家工作小組」發表聲明，指約有220艘中國漁船自7日起集結於牛軛礁（Whitsun Reef）周邊，據信船上人員為中國海上民兵。菲律賓國防部21日表示，中方這項作法既是「入侵」（incursion），亦是「在軍事化區域的挑釁行動」，要求中國船隻立即離開；菲國外交部當晚也提出外交抗議。中國駐菲大使館22日發表聲明強調，牛軛礁是中國南沙群島的一部分，「近期由於海況原因，中方一些漁船在牛軛礁附近避風，這很正常。沒有所謂『中國海上民兵船』」。

在菲律賓海警釋出的牛軛礁海域監視影片中，可辨識出一艘編號為粵陽西漁96523的漁船，經確認船籍為廣東江門市。該船與其他中國漁船以不定數並聯方式結隊下錨於牛軛礁東北處，最長並聯船隊達380公尺（38艘）。菲國國防部長羅倫札那（Delfin Lorenzana）以為，中國漁船停泊於開放海域，不利掩蔽，更無在「惡劣」海象下相互緊靠的道理。部分中國漁船稍後駛往中業島及（太平島右側的）敦謙沙洲，並有海警船為之戒護。迄4月3日，牛軛礁周邊仍有44艘中國漁船。按美國科技公司Simularity衛星照片所示，中國漁船自2020年12月起便群聚於牛軛礁附近。

中國海上民兵圍攏牛軛礁之意圖

研判中國以漁船進逼牛軛礁之意圖，概有以下三點：

（一）對美艦「闖島闖礁」（駛入中國所佔島礁12海里內）之反制：如2017年8月美艦「約翰·S·麥肯號」驅逐艦（USS John S. McCain, DDG-56）駛入美濟礁12海里範圍數日後，中國便派遣漁船及公務船艦對菲佔中業島加以圍攏。而此次中方船艦發軔自3月初之圍攏，一定程度是在反制2月17日美軍「拉塞爾號」驅逐艦（USS Russell, DDG-59）進入南沙12海里內之「自由航行任務」；

（二）清除他國水下監測器具：此次中國海上民兵一如向例，既未從事漁撈行為，亦未攜帶捕魚裝備，甚至關閉自動辨識系統（AIS）收發器、實施夜間水下照明，自是在進行不可告人之事。鑒於切斷美軍探測船拖帶聲納探測電纜、捕撈他國「自主水下航行器」及「外國水下間諜裝置」，皆屬中國海上民兵之「水下業績」，加以中國自啟動「北斗浮標」後，美國必然在南海布置GPS水下定位器具以為因應，故此次中國派遣大量漁船活動於牛軛礁及鄰近海域，或在執行不定期清除南沙水下他國監測器具之任務，藉以破壞他國於南海海域態勢之感知能力；

（三）續推南沙島礁軍事化：中國對南沙島礁推動之軍事化建設，大抵於2018年完成。惟自2020年10月起至2021年3月，中國復於美濟礁、渚碧礁展開包括強化雷達、天線架、碼頭設施在內的第二波軍事化工程，而居間之牛軛礁實不無「基地化」之可能。

「擱置爭議」難以遏止中國對菲國南海聲索權之侵害

與艾奎諾三世（Benigno Aquino III）時動輒扣船押人的手法相比，杜特蒂（Rodrigo Duterte）政府對中國漁船越界事件之回應，僅可謂色厲內荏，加以不在第一時間揭露「入侵」消息，種種態度反映出當前馬拉坎南宮主不願與中國鬥爭之立場。以菲國《國家安全政策（2017-2022）》觀之，北京固然是馬尼拉不具名的「海上敵手」（hostile forces at sea），但更是經濟實力掛帥的「政策大戶」。

而以《南海各方行為宣言》所標榜的自我克制及不使爭議複雜化等原則來說，杜特蒂恐怕還是各國領袖中的典範。在菲國外交軍事菁英及民間社會親美傳統的壓力下，其無論是將原菲島大陸礁層延伸的「賓漢隆起」（Benham Rise）易名為「菲律賓高地」，抑或適時做些激越昂揚的主權宣示，主要仍屬對內安撫之舉。

對杜特蒂而言，「西菲律賓海」的主權爭端始終是可與中國議價的標的。為了向中國爭取大型基礎建設投資、與之維繫第一大貿易夥伴關係，甚或取得新冠疫苗配額或捐助，無論是爭議島礁的開發維護計畫與施作、爭議海域的資源保育與開發權利、菲國漁民生計與漁撈收益、本土勞工的機會成本、美菲《訪問部隊協議》的存續、是否讓美軍增設基地、在領海外與外國軍演的規模與開辦，乃至於憲法所賦予的主權行使能力，都是可以交換的。如2020年6月國防部長羅倫札那率隊啟用中業島碼頭時不僅表示「只要中國海上民兵沒傷害或騷擾菲律賓人，他不介意他們出現」，甚至直言中方不會發動攻擊。由此看來，菲國在要在爭議海域安然施行「主權」，動輒需獲中國首肯。

繼2018年菲中簽署兩國《油氣開發合作的諒解備忘錄》後，為加速推展共同探勘能源方案談判，杜特蒂又於2020年10月決定解除自2014年中止在南海爭議海域探勘石油與天然氣的禁令，惟此次事件之發生，足證與中國共謀開發，殆無法使爭議靜置，反倒會招致北京進一步的侵害與擴張。

※作者為國防安全研究院中共政軍與作戰概念研究所助理研究員。本文授權轉載，原文出處。

（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）