2021年3月26日，日本參議院通過新（2021）年度政府總預算，其中防衛費高達5兆3422億日圓，是日本國防經費連續9年的成長。曾在安倍晉三首相任內擔任過防衛大臣、目前是自民黨安全調查會會長的小野寺五典，5月16日接受「東京電視台」採訪時表示，為強化對中國嚇阻力，日本應該增加防衛經費。三天後的19日，防衛大臣岸信夫即對媒體表示，日本的防衛費不受「GDP百分之一」的限制。內閣官房長官加藤勝信在翌（20）日的記者會上也表示，「沒考慮要將其[防衛費]抑制在GDP的百分之一之內」。

日本防衛費「限制在GDP的百分之一以下」，已是國際社會的通念。隨著日本所面對的安全威脅升高、國際防衛合作擴大、以及美國對盟國要求增加國防經費，判斷日本今後會持續擴編防衛經費，也因此有關GDP佔比限制之議題，勢將持續受到各界關注。

「設限」前的中曾根康弘擴軍規畫

其實日本為防衛費設限，可追溯至1970年代。日本經過1950年代和1960年代的經濟快速發展，其國民生產（當時採用國民生產毛額GNP的概念）在1968年已經超越英國、法國和德國，一躍成為全球第二大經濟體。1970年初就任防衛廳（防衛省的前身）長官的中曾根康弘認為，既然美國已在1969年提出「尼克森主義」（Nixon Doctrine），要求美國的盟友各自承擔自我防衛的責任，而且美、蘇兩大強國之間的對立亦出現緩和，那麼日本就無需把中國或蘇聯視為重大威脅，日本在防衛上也就不需仰賴美國，可以自我保衛，遂指示防衛廳研議「新防衛力整備計畫」，準備規劃大規模軍事擴張。但該計畫所需的龐大預算引發日本國內外質疑，而當時的佐藤榮作首相為求穩定國內政局，以及讓沖繩能順利從美國管治下回歸日本，遂抑制中曾根的擴軍計畫，該計畫無疾而終。

田中角榮指示研究「平時防衛力上限」

儘管當時日本防衛經費佔國民生產總額比例逐漸降低，然在經濟高度成長、國民生產快速增加的情況下，防衛費用也隨之膨脹。舉歷次「防衛力整備計畫」的預算額為例，1966年制定的「第三次防衛力整備計畫」（簡稱「三次防」）約2兆3400億日圓，大約是「二次防」（1961年制定）1兆5472億日圓的1.5倍；「四次防」（1972年制定）約4兆6300億日圓，幾近「三次防」的兩倍。包括副首相三木武夫在內，外界均開始擔心，照此趨勢下去，日本防衛費恐會無限地擴張。

在國際方面，1970年代初期國際冷戰趨緩（détente）已逐漸擴至亞洲：繼美國尼克森（R. Nixon）總統於1972年2月閃電訪中，日本也在同年9月與中國建交；在朝鮮半島，南北韓開始對話；在東南亞地區，越戰也進入停戰階段。與冷戰初期相較，日本處在大致上相對安全的國際環境。因此，1972年7月就任首相的田中角榮，遂試圖藉由訂下「防衛力上限」，以消除外界（尤其是中國）對日本邁向軍事大國的疑懼，他指示防衛廳著手研究「和平時期的防衛力上限」；從1972年秋天開始，「防衛力上限」議題在日本國會引發熱議。

時至1976年，三木武夫政府為促使在野黨同意日本首部《防衛大綱》，同樣在防衛經費上展現財政保守，並由國防會議及內閣會議在該年11月5日決定：「在實施防衛力整備方面，目前，該年度防衛相關費用總額，以不超過該年度國民總生產毛額的百分之一為限」。至此，日本政府正式公布防衛支出之於國民生產額的「天花板」。

GDP占比限制之精神在於「只限未縮」

事實上，防衛費上限訂在「GNP 的百分之一」，並非根據某種客觀標準計算的結果，而僅是一個可被各界接受的標準。值得注意的是，這個標準同時具有兩種相反的意義：「限制」與「目標」。

作為一種「限制」，「GNP的百分之一」意味著「不可以超越這個範圍」；但若將其視為「目標」，則意味著「可以朝向該範圍擴充兵力」。自1967年起日本的防衛費佔GNP之比例，其實已低於百分之一，因此儘管「GNP百分之一」表面上係為限縮防衛費成長，但就當時的防衛費而言，充其量僅是「只限未縮」。這是因為，當日本GNP快速增長，防衛費的「天花板」也會持續昇高，因此所謂「防衛力上限」，實質上是允許防衛費「在上限之下繼續增加」。

再者，前述三木內閣會議對「防衛費上限」的決定當中，寫明是「目前」，顯然日本政府只是將「上限」作為暫時性的限制。果不其然，中曾根康弘擔任首相之後，1987年1月的國防會議與內閣會議，便決定取消該上限，惟同時強調此前的上限所代表的「有節有度的防衛力」之「精神」，會持續予以尊重。只不過，儘管取消上限，其後也僅有1987年、1988年、1989年以及2010年等四個年度的防衛費，些微超過百分之一上限。

防衛費編制的內外環境變化

事隔多年，日本政府與執政黨內部，再度出現有關「防衛費GDP佔比」之話題。若將今日國際局勢與1970年代的日本國內外政治環境作一對照，令人頗有今昔之感。

在國際情勢方面，彼時日本正值準備回歸國際社會，尤其好不容易在1971年成功進入聯合國，成為國際社會一員，日本自然想盡力打消國際上對「軍國主義復活」的疑慮。時至今日，對於「解除GDP佔比」的主張，不僅曾受日本殖民的韓國、或被日本侵略的東南亞、甚至「解除佔比」主要針對的中國，均未傳來抗議或疑懼的聲浪。究其原因，乃是因為此時的國際社會與日本國內，存在著對日本在防衛上有所作為的需求與要求。

首先在國際需求方面，國際上對日本重燃軍國主義的質疑多已消除，取而代之的是，希望日本盡更多國際安全責任。以東南亞而言，當中國持續擴張勢力、而美國卻未充分展現承擔區域安全意願之際，日本艦隊在南海演習、航行或停泊，扮演在區域內牽制中國的角色，自然受到當地國家歡迎。另外，美國前總統川普（D. Trump）執政時期曾要求日本增加防衛費到GDP佔比百分之2，拜登（J. Biden）政府迄今也尚未收回此要求；此等來自軍事盟國美國的要求，東京當局也無法漠視。

即便前述的國際拉力不存在，日本在面對強鄰的安全威脅加大，而自身募兵困難兵員漸減的情況下，亟欲購買或研發尖端武器，以維持有效防衛力量，而這便形成提高防衛費的國內推力。據岸信介說明，防衛費脫離GDP佔比上限所增加的費用，將用以擴充釣魚台周邊防衛力量，以及整備太空和網路等新領域戰力。關於前者，日本政府規劃成立第三支「水陸機動團」連隊，訓練與裝備均；新領域戰力則需約960億日圓，光向美國採購4架F-35A和2架F-35B的預算也高達650億日圓。這些均是防衛省對日本與他國軍事發展評估後，確認為日本防衛之所需。

除持續升高的建軍需求之外，當新冠疫情持續重創經濟，就算防衛費不增加，其佔GDP之比例也可能因經濟萎縮而跨越百分之1。在此情況下，如果仍然持續拘泥於百分之1之限制，最終只會迫使日本縮減軍備，結果衝擊日本國家安全。

時移勢轉，吾人若從前述日本政府現階段所面臨的外部拉力、國內建軍需求（基於對威脅的認知）以及經濟前景等幾項角度來觀察，就不難理解為何日本政府此刻重申「防衛費不受限於GDP佔比」了。

※作者為國防安全研究院國家安全所助理研究員。本文授權轉載，原文出處。

（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）