壹、前言

就司法院大法官七十多年的釋憲史來說，一九九○年六月廿一日公布的司法院釋字第二六一號解釋（以下簡稱「釋字第二六一號」）可說是臺灣民主化過程中具有劃時代意義的重要解釋，大法官在本號解釋中宣告第一屆未經定期改選之中央民意代表應於一九九一年十二月卅一日以前終止行使職權、並由政府適時辦理全國性之次屆中央民意代表選舉，終結萬年國會、促成國會全面改選，對嗣後九○年代一連串憲政與民主改革有著深遠的影響。

多年來學者對本號解釋已從法律規範與民主轉型等角度多所探討，隨著近年來政治人物與退休大法官訪談、傳記及回憶錄的陸續出版，更豐富了釋字第二六一號的相關研究。「司法院大法官會議聲請解釋案件卷宗釋字第二六一號」（以下簡稱「檔案」）共計六卷卷宗，包括大法官從一九九○年四月十九日召開第一次審查會（司法院大法官會議第一七一二次審查會）開始，歷時兩個月總計二十八次審查會（其中有三次會議採閉門秘密會議，沒有會議紀錄）以及六月廿一日大法官會議臨時會議的速記錄，加上審查期間大法官所提出的書面意見參考資料，檔案最後還附了本號解釋作成前後的相關剪報資料。本文即以這份難得的檔案為基礎，一窺大法官釋字第二六一號的審查過程，並對本號解釋在臺灣民主憲政發展過程中所扮演的角色進行分析，同時也檢視民主轉型過程中司法院大法官會議於本案中的司法獨立性。必須強調的是，由於檔案有限性，本文的分析也必定有所局限，希望能夠藉此拋磚引玉，期待未來各界對於釋字第二六一號及臺灣憲法變遷的進一步研究。

貳、事實背景與聲請過程

《中華民國憲法》（以下簡稱「憲法」）於一九四七年一月一日公布、同年十二月廿五日正式施行，由於國共內戰情勢日益緊張，國民政府在一九四七年七月宣布全國進入動員戡亂時期，第一屆國民大會隨後於一九四八年四月制定《動員戡亂時期臨時條款》（以下簡稱「臨時條款」）、同年五月十日公布施行，之後於同年十二月十日總統令制定公布《全國戒嚴令》。一九四九年中華民國政府遷臺後，於一九四七年底在中國各省選出的國民大會代表與監察委員、以及一九四八年初選出的立法委員也跟著來到臺灣繼續行使職權。由於《憲法》第六十五條規定立法委員之任期為三年，第一屆立委任期即應於一九五一年五月七日屆滿，換句話說，在中華民國政府來臺將近一年半的時間，就面臨中華民國法統存續的首次挑戰。由於中國大陸各省份仍被中共「竊據」，在無法依法舉辦全國選舉情況下，為了解決立法院此一憲法機關存續的危機，經行政院會議於一九五○年十二月通過建議，總統核可，由總統咨商立法院贊同由第一屆立委暫行繼續行使職權一年，之後又分別於一九五二年五月及一九五三年四月循同一程序，各延長任期一年。

第一屆國民大會第一次會議，在民國三十七年（1948年）3月29日—5月1日在南京國民大會堂舉行。（維基百科）

到了一九五四年，不僅立委改選問題再次浮現，連任期六年的國大代表以及監察委員也都面臨改選的壓力。由於《憲法》第二十八條規定「國民大會代表每六年改選一次。（第一項）／每屆國民大會代表之任期，至次屆國民大會代表開會之日為止。（第二項）」，因此國民黨政府直接透過行政機關的法律解釋，確認「在第二屆國民大會未能依法辦理選舉集會以前，第一屆國民大會自應適用該項條文之規定，俟將來情勢許可，再行辦理改選」，藉此解決國代改選壓力。問題是，《憲法》第六十五條與第九十三條針對立委與監委僅分別規定「立法委員之任期為三年」以及「監察委員之任期為六年」，並無類似《憲法》第二十八條第二項之規定，使得立委與監委的改選問題以及所牽涉的法統存續問題全面浮現，成為中華民國政府來臺之後最嚴重的憲政危機。正值大法官於一九五二年三月透過總統補提名而達到法定開會人數，正式於同年四月在臺北第一次開會，於是國民黨政府決定透過《憲法》解釋的方式，由行政院在一九五四年一月廿三日聲請司法院釋字，以期能夠一勞永逸地解決第一屆民意代表延任的合法性問題。同年一月廿九日大法官迅速作出釋字第三十一號解釋（以下簡稱「釋字第三十一號」）：

憲法第六十五條規定立法委員之任期為三年；第九十三條規定監察委員之任期為六年。該項任期本應自其就職之日起至屆滿憲法所定之期限為止，惟值國家發生重大變故，事實上不能依法辦理次屆選舉時，若聽任立法、監察兩院職權之行使陷於停頓，則顯與憲法樹立五院制度之本旨相違，故在第二屆委員未能依法選出集會與召集以前，自應仍由第一屆立法委員、監察委員繼續行使其職權。

這份簡短的大法官解釋自此成為萬年國會在臺灣持續運作的法律依據，透過代表性操控的方式延續法統，暫時解決了國會無法定期改選的現實難題。之後政府在一九六六年三月修改《臨時條款》，第五條即增訂「〔……〕對於依選舉產生之中央公職人員，因人口增加或因故出缺，而能增選或補選之自由地區及光復地區，均得訂頒辦法實施之。」據此於一九六九年三月制定公布《動員戡亂時期自由地區中央公職人員增選補選辦法》，辦理中央民意代表增補選，共計國民大會代表十五人，立法委員十一人，監察委員二人。一九七二年三月再度增訂《臨時條款》第六項之規定，並於同年六月與七月分別制定《動員戡亂時期自由地區增加中央民意代表名額選舉辦法》以及《動員戡亂時期僑選立委及監察委員遴選辦法》，先後於一九七二年、一九八○年、一九八六年辦理三次增額國大選舉，其中一九八六年增額國代選舉共選出八十四人；監委部分則是分別於一九七三年、一九八○年以及一九八七年進行增額選舉，其中一九八七年增額選舉共選出三十二位增額監委；立委部分則是先後在一九七二年、一九七五年、一九八○年、一九八三年，一九八六年以及一九八九年底辦理六次增額選舉，其中一九八九年共選出增額立委一百三十人。

國會全面改選一直是反對運動長期以來的訴求，特別是一九八○年代之後對於萬年國會的批評聲浪日益升高，面對來自社會各方的改革壓力以及資深民代自然凋零的現實，國民黨於一九八六年開始進行「充實中央民意代表機構」議題之研究，同年九月黨外勢力突破黨禁正式成立民主進步黨（以下簡稱「民進黨」），一九八七年七月十五日蔣經國宣布解除戒嚴，一九八八年一月十三日時任副總統的李登輝繼任總統，並於同年一月廿七日成為國民黨代理黨主席，國民黨中常會隨即在二月三日通過「充實中央民意機構方案」，自此之後，國會改革不僅是朝野共同推動的憲改首要目標，更是臺灣民主化過程中政治角力的主要戰場。在各方折衝之下，立法院於一九八九年一月廿六日通過《第一屆資深中央民意代表自願退職條例》（以下簡稱「自願退職條例」），同年二月三日公布施行，以給予退職酬勞金的方式鼓勵資深民代自願退職，不過退職人數不盡理想，成效相當有限，也因此社會要求資深民代盡速全面退職的改革呼聲持續升高。

一九九○年二月第一屆第六次增額立委正式宣示就職，同時間第一屆國民大會也在二月十九日於陽明山中山樓召開第八次會議，資深國大代表利用選舉正副總統的機會，不但追加出席費，更意圖藉由審查《臨時條款》修正案來延長任期擴張職權，此舉造成社會輿論的強烈不滿，更掀起了三月學運，各地學生於三月十六日至廿二日集結中正紀念堂靜坐抗議國代濫權，並提出「解散國民大會」、「廢除臨時條款」、「召開國是會議」、「公布政經改革時間表」等四大訴求。三月廿一日國民大會進行正副總統選舉，由唯一一組正副總統候選人李登輝與李元簇順利當選，當天下午李登輝即在總統府接見學生代表，承諾盡速籌備召開國是會議，推動改革。

就在前述政局風起雲湧瞬息萬變的背景之下，陳水扁等二十六位跨黨派立委於一九九○年四月三日立法院第八十五會期第十七次會議提出臨時提案，主張：（一）釋字第三十一號已因情事變更以及違反國民主權原則有重新解釋之必要；（二）憲法第二十八條第一項及第二項規定之原意是否為國大代表之任期應為六年，尚有疑義，故聲請解釋；（三）臨時條款第六條第二款及第三款之規定，違反憲法第二十八條、第六十五條、第九十三條所揭示國會定期改選之憲法精神，有違民主原則之基本要求，應宣告其為無效。院會經討論後決議照案通過，由立法院依據《司法院大法官會議法》第四條第一項第一款之規定「中央或地方機關於其行使職權適用憲法發生疑義」，於四月十六日以最速件函送司法院大法官會議聲請憲法解釋。

附帶一提，事實上資深民代全面退職已是當時社會共識，問題在於究竟該如何達成資深民代盡速退職、全面改選的目的？為什麼當時會採取由立法院提出釋憲案的方式解決？當年的報紙報導或許透露部分答案。根據一九九○年四月三日《中時晚報》的報導，提案人陳水扁立委表示：

這項提案有部分意見是大法官私下向其建議，並由法政學者增刪細節，國民黨也同意以「司法解決」〔……〕透過大法官重新解釋上述三項憲法規定，是最中性，沒有紛爭的解決資深代表的辦法。若透過政治解決，由總統宣告終止動員戡亂時期，全面國會改選，並非一蹴可幾；若由法律解決，修改自願退職條例，又恐引發老委員們情緒反彈，若由社會解決，可能形成準革命情勢，付出代價太大。

換句話說，當時朝野均認為既然當年釋字第三十一號造成萬年民代的「歷史包袱」，因此今日「解鈴還須繫鈴人」，由大法官解釋來解決「所付出的代價最少」。

※作者為英國華威大學法律系研究助理，哈佛大學法學碩士，研究領域為憲法、轉型正義、性別與法律。本文收於《奉命釋法：大法官與轉型正義》新書，線上新書發表會將於七月初舉辦，詳細資訊參見促轉會臉書。