新任美國國防部長馬蒂斯（James Mattis）於2月2日至4日先後訪問南韓及日本，勾勒出欲以北韓核武問題為切入點，強化美國在東北亞的聯盟體系，並作為遏制中國的工具的意圖。未來美國將使日本在東亞負擔更重要的安全保障角色，以便美國集中更多力量，專心應付北韓核武的威脅，以及中國在東海與南海的地緣政治挑戰。

宣示東亞重要性甚於歐洲

作為川普（Donald Trump）政權第一個出訪的重要官員，馬蒂斯出訪日韓並重申與該兩國的同盟不變，固然著眼於安定盟邦，但似乎也暗示，儘管川普的首要軍事目標是在中東反恐，但東亞對美國的地緣政治重要性已經超越歐洲，即使是強烈反俄的馬提斯也不能改變，而其根源就是中國的海上擴張，以及戮力發展核武的北韓。前者關係到美中兩國在亞太的戰略競爭，後者則逐漸有成為美日韓三國共同的安全威脅之勢。不過，兩者其實都與中國離不開關係。有鑑於朝鮮半島與日本在地理上密邇中國的政經核心區，美國強化與日韓的同盟，甚至進一步朝美日韓三國同盟發展，都會對中國構成極大的地緣政治壓力，牽制其在南海的發展。

馬蒂斯選擇南韓作為訪問的第一站顯示，或許意欲藉凸顯朝鮮核武威脅作為切入點，讓飽受朴槿惠政府醜聞深陷內部政治紛擾，對外又因慰安婦議題再度和日本陷入僵局的南韓，重新「歸隊」。

美韓兩國在去年決定於韓國境內部署末端高空防禦系統」（THAAD，中文又稱「薩德」）後，中方反彈極為強烈。中方先祭出無形的「限韓令」，企圖由經濟層面對南韓施壓，寄望透過在野黨與民間的壓力扭轉朴槿惠政府的決策。但朴槿惠政府即便深陷嚴酷的政治危機，也沒有打消部署的念頭。因此中國軍方在今年1 月10日又出動10餘架軍機飛入南韓西南方的防空識別區（KADIZ）示威。而這一切，美國歐巴馬政府或許因即將政府輪替，並沒有明顯力挺南韓的回應。前國務卿凱瑞（John Kerry）與前國防部長卡特（Ashton Carter）在去年10月的美韓「2+2」會談中，雖然重申對南韓的安全承諾，但也因為政府即將換屆，效果並不明顯。馬蒂斯這次訪問，雖然還不足以完全體現川普政權的路線，但對南韓的意義非常重大。

川普政權將優先處理北韓核武

據南韓媒體報導，馬蒂斯先對青瓦台國家安全室室長金寬鎮透露，川普政權在亞太將優先處理北韓核武議題。其後在與南韓國防部長韓民求的會談中則承諾，對南韓持續提供核子保護傘，以實施「延伸性嚇阻」（extended deterrence）對抗北韓，同時堅定表示按既定計劃，在2017年內完成THAAD的部署。馬提斯與韓民求也達成共識，未來將讓美國戰略武器以定期出動，或輪替等方式常駐南韓，向北韓傳遞明顯訊息。不過，馬蒂斯也向韓民求提議，美韓共同向中國說明「薩德」不具針對性，以緩和中國的疑慮，避免中國的「反制措施」加劇南韓內部分裂的壓力。

而在日本，北韓核武議題雖然也被列入馬提斯與日本高層的會談內容，並且承諾繼續提供日本核子保護傘，但馬蒂斯在日本的訪問更加投射出中國的影子。3日下午，馬蒂斯首先對日本首相安倍晉三重申，釣魚台適用美日安保第五條的規定，即美方負有對釣魚台的防禦義務。其後在4日，馬蒂斯與日本防衛大臣稻田朋美會談時還提到，中國在東海及南海的行動，危及東亞的安全情勢，並批判中國在南海想依靠武力解決爭端、支配領土與國際水域，不願遵從國際法與南海仲裁，失去南海周邊國家的信任。但是馬蒂斯表示，目前在南海沒有採取大規模軍事行動的必要，仍將以「航行自由行動」（Freedom of Navigation Operations）為主；稻田則表示支持美國的航行自由行動，並商定要協助東協諸國提高海上警備能力。

釣魚台是否適用美日安保，是近年來日本政府頗為關注的重點，目的是藉此嚇阻中國在該地區的行動；安倍近年也試圖以推進「海洋法治」為理由，在東南亞組織共同牽制中國的「包圍網」。馬蒂斯支持這兩項目標，可見日本未來應會在川普政權的東亞戰略中，扮演更重要的角色。

駐軍費用分擔比例成焦點

整體而言，馬蒂斯透過本次訪問，暫時安定日韓兩國的心，尤其對南韓提出的承諾，不僅對於南韓政府是定心丸，也讓南韓內部支持部署「薩德」的政治勢力能堅定抵抗來自中國的壓力。不過，儘管馬蒂斯被部分人士視作川普政權的亞洲政策的核心人物，但整體戰略並非國防部單獨決定，未來是否會循著馬提斯本次出訪所規劃的路線發展，仍有待觀察。其中一項重點，就是盟邦對美國駐軍費用分擔的比例問題。

將美國海外駐軍費用分攤比例與防衛承諾掛勾，是川普自參加美國總統大選以來，頻頻引發盟國憂慮的言論，特別是要求日韓兩國應該「全額負擔」。不過川普上任後急於對支持者在國內議題「徙木立信」，無暇對盟邦追究比例問題而暫時擱置。但馬蒂斯在日本時卻首開川普政權記錄之先表示，日本對駐日美軍的防衛費用分擔比例是其他國家的模範，甚至還稱讚日本增加國防預算的舉動，但是他在南韓卻不願論及駐韓美軍的費用分攤問題。這似乎暗示，他個人並不認為防衛承諾與費用分攤要掛勾，但是如果要得到川普的支持，至少必須以日本這樣的分擔比例為目標，且本國防禦開支的持續增加，也不可少。

過去，日本對駐日美軍費用的分擔比例都在75%左右，但在2015年度提高至86.4%。相較之下，韓國在過去的比例約為40%，目前則為50%左右。而德國與義大利的比例則落在30%-40%。如果各國以日本的比例為準，增加的負擔將非常可觀。尤其南韓的比例雖不若日本高，但其2015年的國防費用，已占國民生產毛額（GDP）的2.6%，而美國之外的整個北約組織（NATO），只有希臘與其相當。因此若要上調比例，南韓的衝擊將最大，很可能會在其國內重新引發激烈的反美風潮，危及讓南韓「歸隊」的目標。駐韓美軍司令布魯克斯將軍在去年4月於參議院曾作證指出，即使南韓負擔的比例不高，但美軍駐韓的成本仍比美國本土要低廉。但是這項證詞顯然沒有改變川普的想法，馬蒂斯或許因此選擇在南韓對此議題沈默，而在日本提出自己的看法。

此外，馬蒂斯宣示在南海將仍以航行自由行動為主，不會有大規模軍事行動，與國務卿提勒森（Rex Tillerson），以及白宮新聞秘書斯派塞（Sean Spicer）等人在一月時，針對中國在南海的行動畫出的「紅線」也有衝突。提勒森在1月12日的國會聽證中，曾語出驚人地表示，不僅要阻止中國在南海繼續興建人工島，必要時還會阻止其登島。而斯派塞在1月24日為提勒森的發言辯護時宣稱，如果中國的人工島是在國際水域，並非中國領土的一部份，美國將會確保「國際利益」不被單一國家「接收」。

川普政權對南海議題仍一團混亂

以海洋戰略的術語來說，如果美國真的要阻止中國「登島」，其性質無異於戰時封鎖。斯派塞雖然試圖把提勒森的發言意義模糊化，但仍把美國的立場，由歐巴馬時期的確保航行自由，進一步提升到保衛國際水域及「領土」。即便美國能夠以海牙國際仲裁法庭在去年7月，針對菲律賓與中國的主權爭端公布的仲裁為法律依據，宣稱中國向來主張的九段線無國際法效力，人工島也違反1982年聯合國海洋法公約（UNCLOS）的相關規定，但在中國拒絕承認南海仲裁的前提下，提勒森與斯派塞都是在南海畫下非常可能與中國爆發嚴重衝突的紅線。如今，馬蒂斯在盟國公開宣稱美軍在南海的行動仍限航行自由，雖然是很穩健的發言，但實際上等於昭告天下：川普政權內部在南海議題目前仍是一團混亂。如果美國國務院及白宮方面，未來沒有針對南海議題提出明確且一致的路線，這種混亂不僅將讓美國的盟邦感到困擾，更會讓中國識破而有機可乘，對美國在東亞的戰略利益造成的傷害，不會亞於歐巴馬政府時期的色厲內荏。

無論如何，馬蒂斯透過本次訪問日韓，已經達到暫時穩定兩國軍心，與勾勒未來美國東亞戰略初步路線等目的。雖然仍有包括上述問題在內的不確定性，但這既不是馬蒂斯能單獨決定，也不是他此行的主要目的。日本首相安倍晉三將於2月10日在華府與川普舉行領袖對談，屆時外界對於川普的東亞戰略路線，將能得到更多資訊。

※作者為國立政治大學外交系博士，專長為海洋戰略研究、國際關係史、地緣政治學，及戰略文化。2013年赴美國南加州大學東亞研究中心訪問，期間出版《和諧世界與亞太權力平衡：中國崛起的世界觀、地緣戰略，及戰略文化》。現為獨立研究者。