如果一個政府，只要把對事業單位的要求印在A4上面，就可以要求遵守，這離民主法治有多遙遠？如果一個政府，對各行各業事業組織的內控或管理機制，可以不稍講究法律條文，是不是與威權時期國民黨列寧政黨體制，權力的控制深入公私部門各種內部組織，有異曲同工之妙？9月開學，高中（以下）將在政府要求下定期篩檢屬員，美容美體、夜市業者、醫院員工及探病者亦然。政權對各行業深入掌控，已成為現實。

威權時期的特徵

從7月8日三級警戒適度鬆綁（俗稱微解封）以來，中央流行疫情指揮中心開了綠燈，各部會印刷A4紙（所謂的「指引」）就變成規定，直到7月29日，指揮中心才想起來這件事情須正式公告、附法條依據、明說違反的下場。所以，7月29日和8月10日指揮中心比照5月二、三級警戒，依據傳染病防治法§36、37I，發布正式公告作成一般處分，要求全國各業者除了公告的裁罰表，還要另外遵守各部會指引，違反者依§67I、70I開罰。 註更多1.    衛福部5月16日衛授疾字第1100200449A號公告， 5月21日衛授疾字第1100200465號公告，5月28日衛授疾字第1100200495 號公告，主旨均為：「嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）第三級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定」。／7月29日衛授疾字1100200678號公告，8月10日衛授疾字第1100200731號公告，8月24日衛授疾字第1100200768號公告主旨則為：「嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）第二級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定」

光走到這一步，指揮中心就顯矛盾：要求全國民眾遵守防疫措施，自己引據法條正式公告，但卻允許各部會用印刷A4紙作一樣的事情？此綠燈一開，教育部要求學校相關人員沒打疫苗的人，原則上7天要作一次快篩或PCR，否則學校無法提供服務（開張）；經濟部對美容美體業也有類似的要求，並且要造冊供衛生局抽查，對夜市則要求高風險縣市每7天做一次（目前這是指雙北） 註更多教育部7月27日「高級中等以下學校110年暑假期間因應嚴重特殊傳染性肺炎疫情辦理教學活動指引」／經濟部8月9日「美容美體業防疫管理措施建議指引」／經濟部中部辦公室7月23日修正「傳統市場及夜市防疫管理措施建議指引」依據指揮中心8月24日「因應疫情警戒標準維持第2級調整醫院COVID-19應變措施」，臺北市及新北市為風險縣市。

指揮中心公告處分，各部會再發布指引，關於要求業者遵守，法源是病防法§37I。這條文有6款，分別是管制團體活動、特定場所人數、特定區域交通、撤離區域人員、限制（疑似）傳染者的移動以及其他公告措施，其共通性，都是在管制造成人口流動的特定活動，空間上去限制。此處法源限制對象是事業（§37II，而非一般民眾），限制事項是上述特定活動，只限制了遷徙自由。然而照目前各部會的所謂「指引」，定期篩檢變成是重新開張的條件，不但限制業者營業自由、屬員的工作權或受教權，也限制了相關人員的財產權──快篩或PCR費用要自行負擔。

應循法律授權

也就是說政府可以從限制造成人口流動之特定活動，例如：學校要遠距教學、每個時段業者只能服務多少客人，這是法條容許的；但把業者內控管理的組織事項，變成防疫政策執行工具，要求業者替政府定期篩檢員工否則開罰，這就逾越法律的授權。

台灣人是很寬容的，公告處分的法律依據寫錯，很多人都會覺得改一改就好，甚至既往不咎。但病防法對於政府有權要求什麼業者具備內控管理機制，有層次分明的安排。病防法§32、33要求醫療院所、照顧機構及矯正場所，建立常態性內控機制，容許其監測屬員，避免發生群聚感染，要隨時遵守衛生行政體系的制度及查核。（所以筆者只是描述醫療機構有這個要求，但未加批評，因為基本上合法；但探病家屬不是醫院人員，要求篩檢就有合法性探討空間）至於對病媒蚊的場所或交通運輸業者，依據病防法§25、59，則在衛生機關的要求下需要配合一些（並非常態性的）管理措施。法律對於某些業者專業能力較高、群聚感染風險也高，要有常態內控；某些業者感染風險較低，須在衛生機關個別要求下配合管理；其他一般性業者，則只須配合造成人口流動的活動管制；層次分明、構思清楚。

以這個架構要求民間遵守，就是依法行政。逃逸這個架構之外，認為所有的行業，不論述法律依據、不遵守法定格式，印一張A4，就要業者替政府監控屬員；這只能令筆者想到，威權時期國民黨對各行各業都有支黨部以及黨中央相應管理機關，異曲同工。如果轉型正義是政府重要政策，筆者真希望從所謂國民黨威權統治的歷史教訓中，我們的防疫法治有學到點什麼。

這個時候，一定很多論者想到嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第7條，好像多拉A夢的百寶袋，只要出了這條，所有法律討論都要閉嘴。當然不是！相較於特別條例§7模糊寬鬆的構成要件（「為防治控制疫情需要」）以及法律效果（「應變處置或措施」），傳染病防治法諸多構成要件例如「傳染病發生或有發生之虞時」、「對於傳染病病人」、「曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者」、「對於入、出國（境）人員」，或是法律效果「檢查、治療、預防接種或其他防疫、檢疫措施」、「…政府機關公告之防疫措施」、「…依指示於隔離病房內接受治療…」、「…令遷入指定之處所檢查…」、「…採行居家檢疫、集中檢疫、隔離治療或其他必要措施…」（§36、37、44、、45、48、58），顯然指陳的事項都更加清楚明確。依照「基本法優於補充法」的法律適用法理，特別條例§7幾乎沒有上場的機會。更何況，依照特別條例§7的文字規範結構，也不能對業者組織經營作內控管理的要求，而是只能個別、單次要求配合行為。

事實上，卻有很多台灣公法巨擘把特別條例§7講成尚方寶劍，只能證實威權餘毒真的未消。因為特別條例雖然在§1立法理由說是特別法，除了租稅優惠外所有條文卻都沒有出現「本法未規定者，適用其他法律規定」的明示文字，立法理由欄是不具法律效力的。既然特別條例沒有明示，就必須以一般事項－特定事項，或是具體事項－概括事項的關係，來判斷法律適用上有無特別關係、補充關係。這是修習完大一法學緒論者都瞭解的專業知能，但國內的權威學者、法學媒體幾乎不這樣想，這不是忘記，而是害怕想起──因為威權時代權力無所不在，不受控制的恐怖統治仍深植記憶；儘管指揮中心根據戴口罩實聯制、營業場所空間降載、入境檢疫、匡列接觸確診隔離，分別引用病防法不同（§36、37I、48I、58I）條文；特別條例§7是特別法的見解如果正確，指揮中心上述的所有措施應該統統適用該條；法學專家不敢相信法學常識來作正確詮釋，而是丁點跡象就懼怕政府要濫權。

政府加諸的限制是否經授權　

這個誤判能否怪法律人？7月8日以來的各級警戒措施愈來愈像脫韁野馬，允許部會指引、要求業者復業先申請、要求業者內控監測屬員，愈來愈像跟人民對賭：政府撰寫授權不明的要求，若有疫情爆發，就有指責人民不負責的劇本。指揮中心依圖卡行政、依印刷A4裁罰、業者心煩規定不斷變更怕跟不上，法律人惶惑迷途，這都是威權復辟、法治崩壞的徵兆。當人民不再相信自己有自由，不再質問政府統治的依據，就不再過問政府加諸的限制是否經授權，而是有意無意從權力核心來揣測當前何者恩准、何者不許。民進黨政府應該是民主的，目前並無列寧式的政黨架構，筆者思索，要篤定遠離威權，或許不只是哪一個政黨永遠不能執政，就可以達到的吧！

※作者為文字工作者