網路媒體Politico 的歐洲版本在七月中時刊登一篇報導，當中有一段文字是：歐盟的高級外交官表示「看到東歐國家對俄國峰會的反應和匈牙利因LGBT法案引起的衝突，會讓人懷念梅克爾協調不同立場的技巧與能力。」這是「梅克爾總理」的最後一個夏天，未來的人們將會懷念他過去的折衝樽俎。的確，在16年的治理後，也是時候來檢視梅克爾這16年來的執政功過了。

除了近年來的幾個政策立場讓人有些微詞之外；根據皮尤的民調整體來說不只德國人民，就連全世界的民眾都還是持正面評價看待梅克爾的成就；當然，評價一個長達16年的執政十分困難。不過放眼那段時間，梅克爾最明顯的成就就是在她維持了國內、歐洲甚至西方國家的穩定，歐美的智庫會稱她「保存自由國際秩序的那個人」、近來聳動一點的新聞標題則寫她是「自由世界的捍衛者」，維繫了戰後西方國家間的多邊主義和國際合作。

歐洲心臟的經濟與危機

德國作為當今歐洲最具影響力的國家，背後支撐的經濟是其強大的原因之一。但現在如此強大的經濟其實在90年代還因為德國統一而進一步的加劇負債，甚至在千禧年初期進入一小段衰退。當時德國曾被經濟學人稱為「Sick man of Europe」不是沒有原因的（雖然經濟學人每隔幾年就像抓交替一樣用這名字稱呼另一個經濟表現不好的國家）。

兩千年代中期德國經濟開始經歷復甦，雖然背後的原因不盡然是剛上任的梅克爾政府，而可能如許多專家指出的來自前任施若德政府的改革（提高出口產業就業率等等措施）而致；但是接下來德國，甚至全世界都被經濟大衰退襲擊，在那次危機當中，德國的確是最早展露復甦跡象的國家之一，沒有讓國家經濟被擊垮，肯定是一筆功勞。隨後危機接踵而至，2010年中，希臘被債務硬生生地擊垮。

由於千禧年後德國的出口增加，相對地德國的貨幣應該對應的升值，但此時卻被歐元和其他國家一起壓在相對低的水準，也就導致出口可以進一步的增加，累積更多經常帳盈餘，這是其他歐洲國家批評德國的論點之一。因此當希臘危機爆發的第一年有人批評梅克爾處理希臘的方案與手段過於強硬、沒有考慮到德國和希臘的角色。直到

2011年，沒有經歷重大改革的希臘繼續瀕臨崩潰，幾乎證明除了前一年梅克爾堅持之方案外沒有其他商討餘地。

即使歐元的設計不當或是梅克爾提出的政策不近人情，在歐債危機中，四處奔走挽救歐盟不至於分崩離析的人也是梅克爾。在北方「節儉四國」要求希臘離開歐元區的情況下(持相同意見的甚至包含自己內閣成員Wolfgang Schauble)，想要穩定歐元區的梅克爾還要處理法德軸心中與她意見相左的薩柯奇以及幾乎可說不受控的貝魯斯柯尼，這項任務難度之大可想而知。最後梅克爾的方案(歐洲公債、國內改革、債務交換、歐洲穩定機制 ESM等等)還是大致受到各國同意通過了。雖然後續有些觀察家的看法認為歐債危機像是沒有處理完，穩定機制還沒證明可以度過危機；但梅克爾在那段時間的協調談判，讓歐盟不至於在2011年就走到盡頭的確可以記上一筆功勞。

梅克爾曾投書華盛頓郵報支持小布希出兵伊拉克。（湯森路透）

跌宕的跨大西洋關係

這個夏天梅克爾出訪華盛頓，見了拜登、獲頒約翰霍普金斯大學的榮譽博士外，兩國在包含疫苗智財權等等議題上都沒有明確達成共識。倒是在這次看似沒有多少成果的會面中出現了一個亮點：鮮少接受採訪的小布希特地迎接記者回應他對梅克爾的看法。

小布希跟梅克爾的關係頗有意思：在當年德國國內為了跟著美國出兵與否而爭吵不休時，還不是總理的梅克爾投書華盛頓郵報支持小布希，而小布希在上任後則是交換關達那摩的戰俘回德國作為回應並持續維持良好關係。上任初期梅克爾在跨大西洋關係中比較像是在學習、累積經驗的角色。慕尼黑安全會議主席Wolfgang Ischinger在接受德國之聲的專訪中提到：那時候的小布希對自己充滿信心，而梅克爾則是看起來正在廣泛學習外交政策。Ischinger教授還說到梅克爾的英文在這些年中有顯著進步，可以看得出梅克爾用心了解美國以及美國對她和德國的重要性。

雖說美國的確對戰後的德國有十足的重要性，但梅克爾與美國領導人之間也並非一直一帆風順。在2008年選戰時歐巴馬計畫到訪柏林，歐巴馬方就提出想要在布蘭登堡門前發表談話。在當時全世界一片Change的風潮下，梅克爾還是拒絕了（或許是考量到布蘭登堡門在德國歷史上的意義）。有德國的觀察家指出這是因為梅克爾不欣賞花俏的宣傳，而重視一個人真正的能力。

即使有這段插曲，歐巴馬上任後帶來的改變讓梅克爾也跟這位非裔總統關係融洽，2014年烏克蘭危機時就是梅克爾登高一呼下帶領包括美國在內的西方各國展開對俄羅斯的制裁，皆重視多邊主義的雙方也經常在氣候、核協議等不同議題上展開合作。

就在梅克爾跟兩任前兩任美國總統相處不錯之際，2016年的美國總統選舉結果卻出人意表。美國內部保守派和自由派的對立激化所帶來的結果深深傷害了泛大西洋民主國家間的關係(其實太平洋兩邊的美日韓關係也差不了多少)。川普還一度在會議上想繞過歐盟的體制、直接與德國進行貿易談判，最後當然被梅克爾所拒絕。就如同前面提過的：梅克爾不喜歡花俏的宣傳，而重視實際的能力。恰好川普就被認為是這個模範的反例。

川普曾想繞過歐盟體制，直接與德國進行貿易談判，卻被梅克爾拒絕。（湯森路透）

德國在川普政府時期還甚至還有要撤換美國駐德代表的聲音。最後撤離駐德美軍更是雙方關係近乎決裂的體現。要注意到的是二戰後美軍駐德有防止軍國主義的德國再起以及為歐洲盟友屏障蘇聯的作用，因此廣為歐洲國家所依賴，不僅只有德國；轉移駐軍去的義大利和比利時國防支出占GDP比還較德國少。

到了2021年，在一陣混亂中，梅克爾迎來任內最後一個美國總統拜登。雖然拜登是取消了撤軍還有制裁北溪二號管線等一系列措施，美德間的泛大西洋關係仍然未見大幅改善。這可能跟德國方認為美國的民主體系加上日益分裂的選民，未來必須要以強化自身的實力為主、減少依賴美國的策略有關。(布林肯表示將取消制裁北溪二號時，Ted Cruz、Tom Cotton等共和黨議員都有表示反對意見，甚至要杯葛拜登的外交人事)，因此拜登上任後，雙方仍然就部分問題有些爭端（例如疫苗專利）；但即使如此，梅克爾所傳達出對於拜登新政府的態度，可以感覺到不若她與第四十五任美國總統那樣劍拔駑張。

最長久也最熟悉的敵人

2007年在索契的一場德俄會談上，普丁將自己的黑狗帶進會場，讓怕狗的梅克爾神情緊張了整場會議，之後梅克爾便要求俄方未來不能讓狗出現在會議會場。這段軼事很有趣的體現了這個時代的德俄關係：和談表面下總是勾心鬥角。

即使有前述的北溪二號油管，讓德國可以自俄羅斯直接獲得能源供應，但是這條管線同時繞過烏克蘭和東歐並將降低該區域的重要性(也因此波蘭、烏克蘭甚至立陶宛等國家也反對)；單純來看是德國拋棄東歐地區那些親西方的夥伴國家，但我們也不能忘記德國當初率先針對烏東地區的侵略呼籲歐美各國制裁俄羅斯，而且直至今日該制裁仍然在持續。德國對俄政策的確看起來很矛盾。

觀察德國的歷史與政策，他們很多時候並不像美國可以單方面的決定自己的政策（國力也不足以獨霸歐陸）；受制於地理位置，德國必須要考量東西兩邊的勢力。戰後從艾德諾到布蘭特甚至施若德，這些領導人都同時在東西兩邊的勢力中角力，梅克爾也不例外。梅克爾就任德國總理時，俄羅斯已經不像90年代那般孱弱；如同季辛吉在《大外交》說的「現在援助俄羅斯，等到俄羅斯強大後，會有地緣政治上的影響」(此書寫於1994年，對比今日的局勢，可說是真知灼見)；就在梅克爾的任內，俄羅斯漸漸地恢復其在東歐的影響力，也有足夠的意願施展她在地緣政治上的影響力；鑒於此，梅克爾不只必須處理好跟美國的泛大西洋關係，還要同時應對東方的普丁，再加上現在德國在歐盟的角色益發吃重，決策的過程得考量更多因素。

獲得物理博士的梅克爾在求學時曾學習俄文，身為前特務的普丁在年輕派駐東德時曾學習德文，而這兩個人的確也在多年的交手過程中將彼此了解透徹。雖然了解俄國，但梅克爾的對俄政策有顧及德國乃至於歐盟的利益嗎？對德國而言，俄羅斯除了地緣政治上的影響力之外，另一個政策重點便是能源。

德國的能源在2011年福島核事件時決定提前核電廠除役年限之後，便面臨需要尋找過度時期的能源的情況，這需求在荷蘭(約提供三成德國天然氣需求)宣布2030年後不再進行相關能源生產之後更加急迫，梅克爾內閣中的財政部長Olaf Scholz當時就表示德國需要降低電價以讓德國企業保持競爭力。在能源合作方面德俄兩國的合作歷史豐富：冷戰時期跟著美國一同制裁蘇聯的西德同時也跟蘇聯購買能源、前任施若德政府也開啟了北溪一號管線的合作；於是在2015年德國與俄羅斯簽訂北溪二號管線的相關契約看起來也是水到渠成。

但就如同前面提到的，前一年、2014年梅克爾才好不容易說服德國企業界以及歐洲北美等多個國家進行對俄羅斯的侵略行為進行經濟制裁，建造北溪二號卻降低俄羅斯施壓東歐的成本，跟剛施行的制裁政策大相逕庭，同時還增加德國對俄羅斯的能源依賴度，基本上是對俄羅斯十分有利的政策；因而或許可以看成梅克爾對當時惡化的德俄關係所設下的緩衝，避免雙方進一步升高衝突。

梅克爾避免衝突、尋求溝通談判的傾向廣為人知，同時又必須要維持德國和歐洲的利益及原則；因而在選擇經濟制裁的反制措施後會選擇在某種程度上維持兩國關係的手法便有邏輯可循。同樣的邏輯也可以在納瓦尼下毒事件看到，除了提出制裁外德國也沒有更強硬的處理，雙方關係也沒有因此事件完全破裂；但這樣的兩面政策在國內會遭到綠黨批評沒有進一步的對抗俄羅斯；同時在國際上則有先前的美國、當今的烏克蘭總統公開表示反對北溪二號等情事，尺度的拿捏十分考驗德國的領導人。

普丁將自己的黑狗帶進會場，讓怕狗的梅克爾顯得神情緊張。（湯森路透）

兩面手法遇上新時代的挑戰

2007年當面接見達賴喇嘛、2019年在中國和李克強會面時公開要求其和平解決香港問題，看似強調價值觀的梅克爾在外交政策上有照著民主人權的價值在行事，但在2020年底，梅克爾還是主導並推出與中國合作的中歐投資協議，為何？可能還是在中美對峙中為了避免直接衝突所採行的避險手段。

就算近年來德國的出口越來越依賴中國，梅克爾在這段時間內也不是只有採取對中國友好的政策，去年德國也針對維吾爾以及香港制裁中國(還都比川普的美國實施的早)，但我們還是可以觀察到，在美國更加強硬的實施對中政策後，德國顯得更有餘地去調整他們與中國的關係，不必然需要對中國採取高強度的施壓。

這樣的兩面政策是優是劣？布魯金斯學會的德國研究專家Constanze Stelzenmüller在德國之聲的專訪中提到他認為就平衡雙邊關係的政策而言，梅克爾這幾次的政策都說不上成功，既沒有讓中俄停手，也沒有維繫自己的準則。未來對中和對俄政策是延續現在的平衡避險風格抑或是轉向更強烈的對抗，端看下一位總理的人選。

兩極的世界　歐洲的將來

16年的治理，梅克爾大大的改變了德國政壇的風貌。她所領導的CDU相繼推出了廢除徵兵、育嬰假、保障女性權利等等很多以前都不在基民盟議程內的改革。國際上，她訴求多邊的合作、共同治理。但訴諸多邊主義的措施不代表能完美克服所有問題：難民危機時提倡的歐洲合作致使多個國家反對，甚至反過來在國內及歐洲的極端政治因此興起、過去幾年還要面臨英國脫歐的紛擾。這些都是梅克爾任期後半所遇到的棘手問題。

當然面對這些問題梅克爾的手段是一貫的訴諸多邊手段，但多邊政策依然有著協調費時、投入協調成本較高等問題，而且面對匈牙利波蘭近來限制新聞自由和少數群體權益等違反歐盟價值的行徑，目前歐盟缺乏一個更有效的解決方法去回應多邊體制內成員製造的問題。

以維繫歐盟多邊體制的觀點來看，梅克爾絕對有她的成就；從他上任前歐盟憲法遭到荷法公投否決，給了歐洲統合一記重擊，到她任內金融危機、歐債危機、難民危機到脫歐和疫情，現在歐盟體系仍舊存在，遇到危機時歐洲國家也會訴諸整個歐洲的合作。未來的問題是，現今多邊主義面臨的困境有甚麼新的解決方法去應對從內部產生的問題?從過去歐洲整合的進程以及今日各國的民意來看，情況不容樂觀。另一個逐漸極化的問題是美中兩強的關係。在目前中美更加對立的情形下梅克爾和歐洲要如何處理？即使歐盟不會想追求爭霸但也不願見到兩大強權升高對抗。

無論上述問題的答案為何都很難抹消梅克爾的成就，但也無法迴避她沒有針對未來的問題提出太好的方案。不可否認的，人們很難看到一個國家的選舉，眾多候選人競相表示自己與被繼任者相似，這大概可以說明梅克爾的地位與成就。

在距離選舉僅剩幾周的當下，面對的是許多不確定的未來，確定的只有過去累積下來的遺澤。

※作者曾於台大讀政治與歐洲研究，現任職於公協會