美國海軍班福特號驅逐艦（USS Benfold, DDG 65）9月8日進入美濟礁12浬內活動，解放軍南部戰區海軍採取機艦驅離應對。美第七艦隊公共事務處（7th Fleet Public Affairs）新聞稿稱：班福特艦在南沙群島行使航行自由行動（freedom of navigation operation, FONOP），維護美國自由合法使用海洋的權利。美濟礁原是一個自然狀態下的低潮高地（low tide elevation），中國在美濟礁填海造陸，島上設施和結構並不改變國際法認定的原始自然特徵，不享有領海（territorial sea）權利，其周邊12浬範圍皆屬國際水域；班福特艦在美濟礁的「正常行動」（normal operations）反映美國對維護航行自由和合法使用海洋的原則與承諾，也符合《海洋法公約》（Law of the Sea Convention）規範。

美國堅持把握航行自由原則，在不偏袒或反對任何特定國家之下遂行航行自由行動，並將維護所有國家自由、合法使用海洋和空域的權利⸺美國機、艦在南海的FONOPs已成為日常活動的一部分。

人工島嶼和遠離陸岸的低潮高地不具領海權利

2015年以來，美國以「航行自由」的名義不斷挑戰中國對南海島礁主權的聲索，而中國則以美國侵犯中國領海主權的理由回應；雙方予外界的印象顯得針鋒相對，各執一詞，是非難辨。根據《1982年聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）第60條第8款規定，人工島沒有自己的領海。即使單以低潮高地視之，依《公約》第13條第2款規定，美濟礁這個遠離大陸及島嶼領海之外的「低潮高地」，也沒有主張領海的權利。美海軍班福特艦進入美濟礁12浬海域行使航行自由行動，並透過傳媒指控美濟礁是一個低潮高地填出來的人工島，挑明中國在南海「種島」的領海主張違反國際法。這種指控清楚道出問題癥結在於中國違法，而不在於美軍無理取鬧；既站穩了法律面，凸顯其於南海執行FONOPs的合理性，也有利於得到國際輿論的支持；或者即便不支持，也無從反對。

美軍在南海的航行自由行動更加頻繁和常態化

2014年，中國在南海展開大規模的填海造陸工程，改變了南海的地緣戰略形勢。美軍在翌年開始進入南海行使真正意義上的航行自由行動⸺飛機和軍艦實際進入大陸的人工島礁周邊海域12浬範圍。2015年10月，美國海軍拉森號驅逐艦（USS Lassen, DDG-82）穿梭於南沙群島的渚碧礁和美濟礁12浬水域之間，首次挑戰中國在南海的領海主權聲索。同時也頻繁挑戰區域內對海洋過度聲索的其他國家，包括越南在內，當然主要的挑戰對象還是中國在南海的島礁。根據統計（可能不精準），這種實際進入島礁12浬海域範圍內的FONOPs，2015年1次，2016年3次，2017年4次，2018年5次，2019年8次，2020年9次，而在2021年上半年已經超過6次，呈逐年增加趨勢。顯示美國挑戰中國人工島嶼的FONOPs較以往更加頻繁，未來美艦「順訪」中國人工島礁的畫面將經常可見，也會是第七艦隊的一個常態化任務。

美國海軍第七艦隊所屬班福特艦引述《南海仲裁案》（The South China Sea Arbitration）中有關「島礁地位」的裁決，做為挑戰美濟礁領海權利的理由，基本符合國際法規範。附圖一是1995年拍攝的美濟礁，照片顯示哨所是蓋在礁盤之上；附圖二是2015年6月完成填海造陸及島上設施陸續完工之後所照，照片證明美濟礁為不折不扣的人工島，依UNCLOS規定，中國幾乎沒有從國際法反駁美國挑戰的空間。

附圖一 1990年代的美濟礁（網路公開照片）

※作者為國防安全研究院國防戰略與資源所政策分析員。本文授權轉載，原文出處。

（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）