2021年9月8日，解放軍南部戰區新聞發言人田軍里空軍大校表示：「美“本福德”號導彈驅逐艦未經中國政府批准，非法闖入中國南沙美濟礁鄰近海域。……美方行徑嚴重侵犯中國主權和安全，是其大搞航行霸權、製造南海軍事化的又一鐵證。」

令人好奇的是，所謂非法之法係指何法？所謂的「鄰近海域」，其法律定義又為如何？若對照甫於9月1日實施之中國《海上交通安全法》第11條（外國籍軍用船舶，未經中華人民共和國政府批准，不得進入中華人民共和國領海。）及1992年《中華人民共和國領海及毗連區法》之第6條（外國軍用船舶進入中華人民共和國領海，須經中華人民共和國政府批准。），乃至於海警法第17條（對非法進入我國領海及其以內海域的外國船舶，海警機構有權責令其立即離開……）可知「鄰近海域」應係指領海，問題是解放軍在上揭聲明中為何不用領海一詞，卻要使用並非正式法律用語的「鄰近海域」？

中國區域拒止論述的現實困境

事實上，中國在建構區域拒止論述上，並非首次使用「鄰近海域」一詞，2019年11月22日南部戰區政治工作部微信公眾號“南部強軍號”稱：「美國海軍加布里埃爾·吉福茲號瀕海戰鬥艦（USS Gabrielle Giffords）、韋恩·E·邁耶號導彈驅逐艦（USS Wayne E. Meyer）分別於20日、21日進入南沙群島島礁鄰近海域、西沙群島領海」。值得注意的是，中國在指控美艦擅闖其管轄海域時，在西沙部分確係使用領海一詞，惟在南沙部分，則是使用「鄰近海域」一語。

此間差異，與筆者早先所指（請見《準則皆空：解放軍於南海空域的戰場經營》），即南部戰區空軍航空兵在攔截進入南沙某島礁空域之外籍軍機時，之所以不用領空，而使用「內控線」一詞之情節如出一轍，也就是說，在中國仍未對南沙島礁宣告劃設領海基線，連帶產生12海里領海界限暨附屬領空之前，解放軍如欲在空中攔截外籍軍機，或欲在海上驅離他國軍艦，仍只能選用類似「內控線」、「鄰近海域」等「灰色地帶」詞眼，來指涉其所認定之領空、領海界限，不過也因為這等用詞於法無據，無論是中國主權行使之合法性，抑或其拒止美國自由航行之正當性，在在顯得薄弱。

美方強調美艦依國際法得在美濟礁行使公海自由。（圖片取自第七艦隊網站）

美國加大自由開放論述之力度

美國之所以從2015年恢復辦理自由航行任務，與該年中共軍艦編隊進入阿留申群島12海里之刺激有關。而美國自2015年再度實施自由航行任務之初，便以進入美濟礁12海里作為任務標的。自川普政府開始迄9月8日合計33次南海自由航行，至少就有7次前往美濟礁海域。美軍在針對美濟礁實施自由航行時，其訴求重點或有異同。

在檢視該等訴求之前，我們可以稍予關注美軍自由航行立論之基礎。美國在針對特定南海地物實施自由航行任務之初，已先釐清地物之本質，若視之為「無主地」（terra nullius）或「低潮高地」（low tide elevation），則美軍對其展開的自由航行，應植基於公海自由（high seas freedom），若認定某地物「得產生12海里領海」，則美軍的自由航行便植基於「無害通過權」（right of innocent passage）。

近年來美軍就美濟礁自由航行訴求之重點，大抵可以2019年後半分前後兩期來看。以前期而言，儘管美艦如2017年5月之USS Dewey （DDG-105）、2017年8月之USS John S. McCain（DDG-56）、2018年3月之USS Mustin（DDG-89） 、2019年2月之USS Spruance（DDG-111）與USS Preble（DDG-88），乃至於2019年8月之USS Wayne E. Meyer（DDG-108），皆進入美濟礁12海里內，惟美軍並不具指中國，其說帖多強調自由航行為例行公事，立論基礎則偏向「無主地」之認定。

迨入後期，美軍進而凸顯美濟礁的低潮高地本質。2019年11月，針對USS Wayne E. Meyer （DDG-108）及USS Gabrielle Giffords（LCS-10）分別在西沙、南沙海域自由航行，美軍乃進一步提出具明確指涉性之表示，稱西沙航行係在挑戰包括中、台、越對於西沙的「無害通過」設定，而南沙航行係在證明原屬於低潮高地之美濟礁並無主張領海的權利，美艦依國際法得在該區行使公海自由。

2021年9月8日，美軍第七艦隊特別針對解放軍南部戰區指控USS Benfold （DDG 65）聲明發文回應，除重申2019年有關美濟礁是低潮高地故美軍可在該區行使公海自由權利的主張，此次更具指中華人民共和國錯誤解讀美艦任務、扭曲（misrepresent）美軍海洋活動，中華人民共和國過度且於法不合的海洋聲索作為，不僅以鄰（南海沿岸東協國家）為壑，並與美國所標舉的自由開放印太願景形成對比。

「自由開放湄公」成為「自由開放南海」解方

隨著美國致力南海自由開放願景日深，可能愈發覺察並困擾於寮、柬等東協非南海沿岸國，對於區域內外抗中量能集結的破壞力。為了拉攏寮、柬等中國在大陸東南亞上的友盟，俾其與海洋東南亞國家的南海利益趨於一致，美國自川普政府末期開始推動湄公河治理，致使美中印太對抗由「海洋東南亞」向「大陸東南亞」延伸。繼2021年3月19日藉由湄公河——美國夥伴關係1.5軌政策對話提出自由開放湄公區域、7月14日於美國東協外長特別會議承諾建立自由開放的湄公河地區，美國復於8月4日在東亞高峰會外長會議上呼籲「建立一個自由開放的湄公次區域」。就在拜登政府以「自由開放南海」、「自由開放湄公」雙管齊下，藉以保障印太區域商業流動暢通無阻（unimpeded flow）的同時，「自由開放湄公」已成為「自由開放南海」解方。

※作者為國防安全研究院中共政軍與作戰概念所助理研究員。本文授權轉載，原文出處。

（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）