「一中」各表？—美國的「一中政策」

每當美國政黨輪替的時候，「一中政策」總是會成為新聞焦點，例如2016年底川普正要上台時，大家都在議論到底川普會不會改變一中政策，在2021年1月拜登政府上台之後，也有很多人說美國將「回復到」一中政策。而中國方面，官方媒體也不斷提及，希望美國「返回」一中政策，意即認為川普時期推翻了一中政策。

其實這樣的說法隱含了不少誤會，因為美國的「一中政策」已經使用將近四十年了，一直都是美國對兩岸政策的最核心元素。而且最重要的是，「一中政策」（One-China Policy）與中國的「一中原則」（One-China Principle）有全然不同的定義。要認識美國的一中政策之前，必須先從「一中原則」講起。「原則」跟「政策」很不一樣。

中國的「一中原則」vs.美國的「一中政策」

中共的「一中原則」是很明確的三段論：

（1） 世界上只有一個中國。

（2） 中華人民共和國政府是代表全中國的合法政府。

（3） 台灣是中國領土不可分割的一部分。

而美國沒有一中原則，只有一中政策。在此一中政策下，首先便是處理如何看待「一中原則」的方式：

美國僅承認前兩點（世界上只有一個中國、中華人民共和國代表中國），但是對於第三點「台灣是中國的一部分」，美國只有說「認知到」（acknowledge）中國的立場，但是並沒有「承認」（recognize）。甚至，中美建交後，當時的副國務卿克里斯多福（Warren Christopher）還曾經在國會聽證會上發言：「美國認識到，但並沒有承認中國認為台灣屬於其領土的立場。」簡單來說，即為美國了解中國有這樣的立場，但對於這個立場並未表態支持或反對。中國方面則總將美方說的「認知到」翻譯成「承認」，實而不然。

至於台灣的法理地位，美國在與中國簽訂的公報中，立場皆是「要由海峽兩岸的中國人自己用和平方式解決」，始終沒把話說死。其實也是所謂「戰略模糊」（strategic ambiguity）的一部分，我們會在後面的章節詳細談。

美國一中政策的重要元素

美國的一中政策，除了上述針對一中原則，特別是針對台灣法理地位的看法之外，主要還闡述了美國對台灣的軍事承諾，以及對兩岸關係的看法。

大約從1980年代起，美國政府官員便開始用「一中政策」這個詞彙，來概括美方對於美中台三方關係之政策。之所以「概括」，是因為美國的一中政策刻意保持策略性模糊，讓行政部門得以視美國當下的國家利益，在解釋與操作上保有彈性。簡而言之，此「政策」涵蓋了一系列對台灣與中國的政策綱領、與中國簽訂的三份外交公報，還有國內法律；如台美關係最重要的《台灣關係法》（Taiwan Relations Act）。一般而言，美方提到一中政策的時候，通常會提及《台灣關係法》、美中三公報、六項保證等固定常見的元素，不過在用法上有些微差異。

除《台灣關係法》外，對台灣最重要的便是「六項保證」。美國與中國於1982年簽訂《八一七公報》，當中規定美方同意將逐步減少對台軍售；但雷根總統同時亦向台灣提出「六項保證」，表達：

1. 未同意設定對台軍售的終止期限。

2. 未同意對台軍售前向中華人民共和國徵詢意見。

3. 不會擔任兩岸之間的斡旋角色。

4. 未同意修改《台灣關係法》。

5. 未改變關於台灣主權的立場。

6. 不會施加壓力要求台灣跟中國談判。

這六項保證，於2016年5月17日我國總統蔡英文就職前夕，更以「共同決議案」（Concurrent Resolution）形式，在美國國會參議院及眾議院兩議院通過。雖然決議案在性質上跟國內法的法案不同，沒有對行政部門的拘束力，然而這是國會以正式文字形式確立、表達美國將繼續對台軍售，且台灣不會淪為美中談判籌碼的立場。自從「六項保證」經國會透過此形式而「成文化」，被提及的頻率也愈來愈高。

「一中政策」並不限於上述元素。例如在2019年前，美國國家安全顧問波頓離職之前，解密了一份雷根總統政策備忘錄，內容表示：「美方對台的軍售，其層級將要視中共解放軍的軍力發展而訂」，也就是說，要將保持台海軍力的平衡。此備忘錄補充了雷根六保證的內容，且裡面述及的原則就是三十年來美方對台軍售的考量重點。以上這些文件、法律、決議案等，都是美國一中政策的重要環節。

突破一中政策？

美國針對台灣的法律地位不明言其立場，這是一中政策的其中一項重點。

很多人會討論，到底美國對台灣的一中政策是否會隨著時間改變，甚至在台灣的法律地位認知上有所突破呢？針對這一點，先前美國官方從未談及台灣的法律地位問題，也未曾談過台灣與中國應該要是何種關係，大多僅表示要和平解決問題。不過川普在任時期有個特色是，多個行政部門的報告當中（例如：印太戰略報告）都曾明示與暗示地稱台灣是一個「國家」，和其他國家並列一起談。由此來看，美方對台灣法律地位的看法的確是在緩步地前進。

過去四十年來，一中政策最大的突破點，莫過於前國務卿龐培歐2020年11月12日接受修《伊特秀》（The Hugh Hewitt Show）訪問時說道：

台灣並非中國一部分，過去35年美國兩黨政府所遵循的政策亦承認這件事。美國對台的承諾跨越黨派，兩黨都認知台灣是民主典範。

不過值得注意的是，在國務院和白宮的「正式聲明」當中，仍舊用字嚴謹小心。龐培歐本人亦曾親自回應過戰略模糊的辯論（2020年10月21日）：「美國不會改變對台政策。」換言之，美國不明確表明承認台灣的獨立地位，也不明言若中共侵略台灣的時候，美國必定會出兵捍衛台海和平。戰略模糊政策仍會繼續維持。

川普執政時期的國務院當中，最具代表性也最全面地談台美關係的一場演講，是在2020年8月31日，時任國務院亞太助卿史達偉（David Stilwell）在華府智庫「傳統基金會」（Heritage Foundation）發言。他回顧了近期美國和台灣關係的升溫進展，表示這些皆和美國對台灣長期以來的政策立場一致，未逾越「一中政策」。另外，他特別強調：美國的「一中政策」與中共的「一中原則」不同，美國對台灣主權不持立場。

他說：

美國與台北保持廣泛、密切且友好的非正式關係，包括根據《台灣關係法》協助台灣自我防衛的承諾。我方未對長期政策作出任何改變。目前在做的只是對我方與台灣的接觸做出重要的更新，以便更佳地反映此類政策，並因應不斷變化的情況。前述調整雖然顯著，但仍於我方的「一中政策」範圍之內。

綜觀上述，美國的一中政策就像一個無形的大框架，但在這個大框架底下，行政部門隨時會調整與台灣的關係，而不影響到雙邊關係的進展。

2021年拜登政府上台後，出現一值得注意的發展方向：美國國防部在3月的時候發布一篇文章談「印太區域現況」，內容明確言及「台灣從來都不是中國的一部分」，這是行政部門非常罕見的直接表態。而在8月時，拜登總統接受ABC新聞台訪問更語出驚人地表示：台灣和日本及韓國相同，都是美國以《北大西洋公約》做出集體防衛承諾的盟友。雖然行政部門仍然強調沒有要更動一中政策及戰略模糊的既有政策，但是整個氛圍的變化對台灣來說似乎出現不小的波動。

※本文擷取自《為什麼我們要在意美國？從外交、制度、重大議題全面解析台美關係》，聯經出版。

作者簡介

US Taiwan Watch：美國台灣觀測站

因深感一般大眾普遍欠缺取得美國政治即時訊息的管道，且因語言隔閡、資訊不對等問題而有諸多誤解，2017年由一群關心台美關係的留學生及台美人（Taiwanese Americans）提出的關注台美議題、促進台美關係的公民外交專案發展而來，原名為「美國國會台灣觀測站」，於g0v「公民科技獎助金」提案並獲獎，發展至今成為非營利組織。美國台灣觀測站起先專門關注美國國會的台灣相關動態，後來持續擴展「守備範圍」，作為台美資訊的連結點、轉運站，以文字、影音、採訪等多媒體形式，生動地從台灣觀點出發分析美國政治，也從海外台美人草根觀點以及國際關係的角度推廣、促進一般大眾了解台美關係與美、中、台關係。除了建立正確、快速、方便了解美國動態的管道，也希望讓更多人理解，甚至參與美國的政策決策圈，連結台灣人、台美人、對台灣有興趣者，提高台灣在美政策決策圈的能見度。

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主筆簡介

陳方隅

東吳大學政治系助理教授。曾在華府智庫全球台灣研究中心（Global Taiwan Institute，2019）以及喬治華盛頓大學國際事務學院席格亞洲研究中心（2017）擔任訪問學者，對美國政治和外交政策圈有近距離的觀察。2014年與幾位政治學的研究者朋友們一起創立了政治學科普網站「菜市場政治學」並擔任共同編輯至今。

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李可心

特愛看國際新聞的怪人，喜歡觀察不同的觀點、分析人事物。20歲時出了一本跟國際關係毫無關係的書《爸媽離婚再婚教我的事》，接著帶著對國際事務的熱忱，到紐約大學念國際關係碩士。幾年前毛遂自薦加入美國台灣觀測站，成為共同編輯兼 Podcast 主持人。目前在 IORG 研究團隊擔任研究員，也是《斐姨所思》主持群的一員，評論文章主要見於關鍵評論網。

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李昱孝

大學念經濟、研究所念外交。曾為AIT實習生，現為青平台諮詢委員、中研院政治所研究助理以及美國台灣觀測站共同編輯。研究興趣為台美中關係與中國外交政策，相關中文評論多見於《上報》與《思想坦克》，另與他人著有《圖解簡明世界局勢2020年版：全球秩序進入洗牌格局，洞見政治、經濟、社會發展趨勢，思辨明斷大未來！》

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許亞傑

被公眾事務耽誤的工程師，大學和研究所念資訊工程，但來到美國之後卻一頭栽進台美交流倡議的領域，對於如何在台、美兩地提升大眾關注雙方交流的重要性有興趣。「美國台灣觀測站」共同發起人，白天用鍵盤寫code，晚上用鍵盤做外交。

負責章節：9。