2021年3月美國總統拜登公告《國家安全戰略暫行指南》（Interim Security Strategic Guide），揭示「美國回來了，外交回來了，聯盟回來了」，美國國防部隨即組成專案小組進行國防戰略評估，一種新的「綜合嚇阻」（Integrated Deterrence）戰略概念，極有可能會成為 2022年美國國防戰略的核心概念。美國國防部長奧斯汀（Lloyd Austin）在 2021年4月30日印太司令指揮權轉交接儀式上首次闡述了「綜合嚇阻是美國國防的基石」這一概念。此後幾個月美國國防部官員，分別在不同場合推動此一概念（整理如下表）。

冷戰以來相互保證摧毀核嚇阻擋不住當代灰色威脅的步步進逼

在冷戰期間嚇阻的主要理論聚焦在相互保證摧毀上，這意味著在核子戰爭中，報復的能力實質上嚇阻了大型戰爭的發生。反觀進入21世紀後，中國和俄羅斯可曾被什麼嚇阻住？當美、中、俄都不想開戰時，嚇阻的效用發生在哪裡？顯然嚇阻並沒有阻止中國的軍事建設快速增強、持續恐嚇台灣、將周遭海域的島嶼軍事化並任由其外交官以「戰狼」姿態對國際社會持續進行威脅與壓迫。同樣地，俄羅斯亦未被阻止進入南奧塞提亞（South Ossetia）、吞併克里米亞（Crimea），甚大軍壓境烏克蘭（Ukraine）東部。

當前美、中並不存在具意義的核武戰略對話或信心建立措施，中國也無意公開這些建設的詳情，就連俄羅斯也未能掌握。中國核武政策思維承襲毛澤東所提要免除外國勢力核訛詐的概念，刻意讓外界搞不清數量規模正是維持戰略嚇阻的重要手段，是否公開這些戰力及建設考量重點在於中國的國家安全，而非國際安全。

觀察以上情勢的發展，中、俄了解與美相互核毀滅的嚴重性，實際上對彼此產生牽制的效果，同時因為核戰爭的毀滅性，反讓中、俄在全球多點場域另闢灰色地帶戰線，以步步進逼的行動態勢，逐步推進其國家利益。

「綜合嚇阻」—醞釀中的2022美國國防戰略

自2021年春季以來，美國國防部一系列有計畫性地在全球圍繞著中俄的前沿區域推動新的「綜合嚇阻」概念，一個圍堵圈隱然逐步形成中。「綜合嚇阻」是甚麼樣的概念？參考美國國防部官員們的闡述說明，可以歸納整理成以下三項要點：

一、「綜合嚇阻」是關於運用現有能力，建立新能力，並以網路化的方式進行部署，目標是更好地協調、更緊密的網絡和更快的創新，確保盟友和合作夥伴擁有他們需要的能力和資訊。

二、「綜合嚇阻」需要與盟友、合作夥伴和其他國家力量進行更深入的整合，不會僅僅依靠美國的軍事力量來阻止對手的進攻。需要考慮整個政府嚇阻方法的可用能力，包含外交、資訊、經濟和制裁等工具應與軍事能力一起運用。

三、「綜合嚇阻」涵蓋從高端到灰色地帶衝突範圍內的所有領域，不僅是軍事，還有情報、經濟、金融、技術，關鍵是與美國盟友與合作夥伴一起，這是綜合嚇阻概念的核心。

中國已是美國「步步進逼的威脅」（pacing threat），俄羅斯實際上在短期內可能問題更大。將從集體力量的立場，應對中、俄所帶來的威脅挑戰，其中美國盟友和合作夥伴的連結對於將嚇阻擴展到傳統軍事力量之外至關重要。澳英美聯盟（AUKUS）協議和重新煥發活力的四方安全對話（Quadrilateral Security Dialogue）顯示這一概念主要是針對中國的綜合嚇阻，而2022 年美國國防戰略可能會將中國威脅放在首位。

「綜合嚇阻」對台灣是機會也是挑戰

美國印太地區「綜合嚇阻」概念明示針對中國，美國國防部長公開提及正在與台灣合作，以增強並提升台灣對中國嚇阻能力。這一概念對台灣具有重大意義，特別是因為美國國防部現在公開地將對中國的嚇阻，不僅僅與區域安全廣泛的聯結，更特別是與台灣的防禦公開結合在一起。

在中國持續文攻武嚇協助下，近年國際形勢的變化給予台灣許多發展機會，相對也是挑戰。台灣是否已準備好迎接這個機會與挑戰？雖然台灣期待擁有相同民主價值的國際夥伴會與台灣並肩前行，然而同行就需要能充分溝通協調，讓彼此具備同步協調指管行動的能力—「作業互通性」（interoperability）—就國防上而言，台灣與國際夥伴間，在武器與指管通情等系統裝備間的資料與訊息能無礙連結，在各階層人員間的溝通有著共同的語言／術語，在戰場上執行戰術／戰鬥任務之際能建立即時有效通聯等作業互通能力，對「綜合嚇阻」中軍事力量的發揮，以上缺一不可。這些裝備間、人員間的「作業互通性」，可以透過演習反覆的操作逐步提升達到預期的效果。「作業互通性」的嫻熟與否對「綜合嚇阻」能否能發揮最大綜效尤為重要，而台灣在「綜合嚇阻」中能貢獻與發揮關鍵性的作用。

11月29美國《全球態勢評估》（Global Posture Review)報告發布記者會中，主持人對記者兩度提及台灣相關議題並未有所回應，[5]預期美國政府仍會維持少說多做的方式對應台灣議題，《全球態勢評估》提供了制定美國2022國防戰略的重要資訊依據。美國2022國防戰略即將於2022年初推出，目前推行的「綜合嚇阻」概念如何落實到美國國防戰略中並有效規劃執行，台灣能否超前部署作好準備，會是未來關注的重點。

※作者為國防安全研究院國防戰略與資源所副研究員。本文授權轉載，原文出處。

（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）