台灣四大公投落幕，結果已塵埃落定。然而，在最近幾次公投中，不但存在對公投議題的爭議，還存在對公投這種機制本身的爭議。

首先必須强調，公投本身是好事而不是壞事。台灣在2004年制定《公民投票法》，落實了憲法17條規定的「人民有選舉、罷免、復決和創制之權」的後兩項。但當時公投只是「鳥籠公投」，有了法律，實際上卻沒有通過的可能。連續六個公投案都被否決。只有到了2017年修訂，降低了三大門檻：「提案門檻」從總統選舉人總數5/1000調降到1/10000；「連署門檻」則從5％降到1.5％，還可以電子連署；「通過門檻」則改爲，投票結果中有效同意票數多於不同意票，且有效同意票達投票權人總額四分之一以上者。公投從一個法律擺設，變成人民表達和行使權利的工具。

在公投修法後短短4年，台灣已經進行過兩次全國公投，共計14個議案，而修法前13年只有6個議案。14個議案中通過了7個議案，成功率達一半，這更説明公投是真實有效的。其實，無論公投結果如何，能定期地持續地讓人民行使這種權利就值得充分肯定。用得越多，就會讓人民對這個權利視爲不可缺少的理所當然的天賦人權，這本身就是一種保證民主不被侵蝕倒退的機制。

總而言之，台灣人民現在有權以公投的方式，真正有效地實踐直接民主，這是值得充分肯定的民主進步。從這個意義上說，我認爲台灣走在正確的方向上。

然而，經過修法後兩次公投，其公投引發的爭議更值得正視。很多人都認爲，現在台灣的公投，無論是《公民投票法》規定的政策議題公投，還是《公職人員選舉罷免法》規定的罷免公投，都出現很大的弊病，公投機制值得進一步探討。

這當然不是否認公投的進步性，而是說，大家必須進一步探索和調整，如何才是最符合台灣現狀的公投。對此，不能因爲有人認爲「再修改公投」就是民主倒退而一概否定之。正如拜登總統在最近的民主峰會上指出，民主是艱難的，民主必須更新，在民主倒退的年代，必須探索如何制度上創新，適應新時代，才能一直堅持民主。

公投已從一個法律擺設，變成人民表達和行使權利的工具。（湯森路透）

非「終極民主才是真民主」

是故，民主不能過於理想主義，認爲只有「終極民主才是真民主」，也不能一本天書讀到老，更不能墨守以往的經驗，也不能因爲一時的挫折而失去信心。引用共產黨毛澤東的話語，既不能本本主義，也不能經驗主義，要避免左傾盲動理想主義，但也要切忌失敗主義和投降主義。

有關「罷免公投」的意見，筆者此前已討論過，基本觀點就是「罷免公投」應該尤爲謹慎，除非當選的公職人員犯下大錯甚至涉嫌觸犯法律，否則不應輕言罷免，因爲四年一投票的選舉機制，實際上就是一種「罷免」。選舉產生的公職人員如果在任期内被罷免，相當於用罷免公投時的「後來的民主」，推翻選舉時的「以前的民主」。這在政治倫理上并無必然優勝的邏輯。

這裏主要討論公投法規定的政策法律議題的公投。

兩次公投的14個議案，從性質上可以分爲兩類：一類是涉及公民基本權利和價值判斷的議題，一類是非常專業的議題。筆者認爲，前者確實有理由和適合通過公投，讓人民做出選擇，但後者，通過公投決定未必是最好的選擇。

前者包括十大公投中的民法婚姻限定一男一女、國中小不實施同志教育、非民法保障同性共同生活、以民法保障同性婚姻、國中小性別平等教育明定入法，四大公投中的公投綁大選等議題。後者包括2018年十大公投中的反空氣污染、反燃煤發電、反日本核災地區食品進口、廢止電業法非核家園條文，這次四大公投中的核四商轉、反萊豬進口、天然氣接收站遷離藻礁海岸等議題。另外，2020東京奧運台灣正名這個議題比較難分類，這裏先不討論。

前者即在涉及價值觀和公民權利的問題上，是現在形式的直接公投所應該針對的議題。它們又可以分爲兩類。第一是涉及婚姻和性平權的議題，數目最多；第二是涉及政治權利議題（公投綁大選）。

涉及婚姻和性平權的議案，筆者認爲最適合由公投決定的，因爲它的關鍵就是「價值判斷」，這是每一個公民都「自己心裏有一杠秤」。一些議題雖然也涉及專業性（比如如何教育），但本質上還是價值判斷的，即在大原則上，人民有權要求自己的小孩被如何教育。

當然在這類議題上，必須有法律作爲制衡，否則就會變爲大多數人的暴力。然而最高法院的作用應該限於以「尊重現狀」為大原則而提供「最後保障」，它不應該決定社會前進的方向，通過對憲法進行新的解釋，去改變社會的現狀。這種推動，應該由人民，而不是少數幾個法官去決定。所以筆者對台灣法官通過對解釋法律而推廣平權，不以爲然。

當然，如果司法機關根據以上的原則制衡，但人民也不滿意，那麽就只能修憲，但這必須經過特定的修憲程序，這就脫離了公投法涵蓋的事項了。

「不在籍投票」適合公投

政治權利議題同樣應該由人民決定。公投綁大選，雖然有一定的「技術性」，但根本上還是一個「投票權」的問題。也就是政府是創造機會鼓勵民主，還是通過技術性手段為民主製造障礙。從這個意義上考慮，這是「價值」和公民權利的議題，最多說通過「技術包裝」而已。對比美國的情況就更能説明問題，諸如吉利蠑螈（在通過劃分選區界綫保證自己人當選），取消郵寄投票，減少投票點，嚴查ID，禁止現場登記，縮短投票時間等等，也無一不是技術爭議，但雙方都知道，背後的實質就是投票權。

當然，筆者不是說，越擴大民主就一定越好。而是認爲這類事關人民基本權利的議題，正是適合公投去決定的。

接下來已有人倡議「不在籍投票」的公投，這個議題同樣是選舉權的問題，筆者認爲屬於適合通過公投做出決定的一類。

相反，後者即專業性議題，完全不適合現在形式的公投。

不難看到，在目前進行過的公投中這些專業性議題可分爲兩類：一類有關能源和環保，一類有關進口食品的食安。這兩類問題都涉及大量的專業和技術上的爭議，而不單純是一個價值判斷的問題。

能源和環境本來就是矛盾的。保護「天然」環境最直接最徹底的方法就是不開發，不使用能源。但這是不可能的，現代社會需要使用大量能源，不説工業生產消耗大量能源，就説人民生活，夏天沒有空調冰箱，冬天沒有暖氣或取暖設備，煮飯沒有煤氣和電，現代人的基本生活都過不下去了。因此，如何在這對對立的矛盾中取得平衡，才是關鍵。

有的議題專業性一望而知就是太高。比如這次四大公投中的「核四商轉」問題，不但涉及「是否擴大使用核能源」這樣較涉及價值判斷的問題（其實開發哪種能源更合適已經非常專業了），還具體到是否「重啓核四」這個特定的發電廠。現場設備情況如何，安全威脅有多大，核廢料如何處理等等，都必須有充分的專門針對這個核電廠的數據和科學論證。即便選民有一定的科學素養，但缺乏這次特定的知識和數據，也根本無從做出判斷。更何況，絕大部分的人都不具備這樣的科學素養，也更沒有時間精力去學習理解。

又比如這次的三接，不但涉及「保育和能源的矛盾」這個較爲價值判斷的議題，還直接涉及具體一個工程是否應該開展的問題。這涉及了衆多的特定專業問題：那片具體的藻礁的生態價值有多大？三接外推後對水流和環境的影響有多大？如果三接外推還不行有沒有替代方案？或者乾脆不建設三接缺少能源怎麽辦？這些問題，普通的選民同樣缺乏時間、精力、知識和資料做出合適的判斷。

食品安全的問題同樣如此。食品安全理論上當然「越安全越好」，但實際上，誰都知道這是不可能的。很簡單，爲什麽政府會規定食物中的化學物激素等的含量有一個「上限」標準，而不是規定完全檢不出才准上市？不是越低越安全嗎？可想而知，追求「絕對安全」本來就是不現實的，也不是現在的實際情況。那麽萊豬的美國標準、國際標準爲什麽不能適用呢？而且無論福島食物和萊豬還不光是食品安全的問題，它們還都是「進口食品」，於是又牽涉到國際貿易，乃至國際關係和國家安全的問題。禁止之後有什麽影響？恐怕還是一個博弈的過程。更無人能準確説明了。試問普通選民又根據什麽下判斷呢？

有些議題的簡稱騙了人，正如「反空污」議題，這看起來是一個價值判斷的問題。如果是這麽簡單，誰會希望空氣被污染呢？但議題的全稱是「你是否同意以『平均每年至少降低1%』之方式逐年降低火力發電廠發電量」，這立即又回到了專業問題上了。

涉及能源開發等問題，普通的選民多缺乏時間、精力、知識和資料做出合適的判斷。（攝影：陳愷巨）

公投口號化違背本意

筆者認爲，這些議題根本就不適合通過現在形式的公投做出決定。更何況，在政黨嚴重對立之下，這些專業議題完全被政黨政治淹沒了。政黨把公投視爲政黨對決，把每個問題都非常複雜的不同議題，打包在一起口號化為「四個不同意」、「四個都同意」。這更完全違背了公投的本意。

當然，這不等於說，讓人民直接決定這些事務就是完全不可行的，但需要「制度創新」。

筆者認爲，糅合古希臘的民主抽籤制和英美的陪審團制，以類似法庭的形式，由通過抽籤和正反兩方篩選而挑選出「陪審團」，然後在正反兩方通過辯論，嘗試説服這些由普通人組成的「陪審團」，最後由陪審團作出決定的模式，或許更適合這類專業的議題。這樣既符合」直接民主「的基本原則，即並非通過選舉產生的代表去「間接民主」（陪審團由抽籤產生），但又可以避免「全民公投」那種過分簡化議題以及絕大部分人都沒有足夠知識和信息做出決定的弊端。

※作者為旅美學者