檢察獨立與民主可問責性之緊張關係

檢察獨立與民主可問責性之所以存在緊張關係，根本的理由在於，我們一方面期待檢察權的行使必須公正無私，但在另一方面也期待檢察權的行使必須具有效能，完成其被賦予的任務。特別是法院對於個別案件的審理，只能被動地等待檢察官的起訴，而檢察官的偵查品質，檢察官選擇起訴的事實範圍與對象，以及檢察官在審判中的舉證論告的表現，都會實質地影響一個個案正義是否能夠達成，因此，檢察官的偵查起訴決定是否公正，勢必成為檢察體系被問責的重點項目，實質地影響社會大眾對於檢察體系的信賴。

也因此，雖然在民主可問責性的邏輯下，檢察首長應受國會監督，檢察權的行使應回應民意，檢察首長也應有人事任免權。但是，為了達成檢察權公正行使的目的，相較於其他行政機關，檢察機關必須特別保障其獨立性，譬如讓基層檢察官於進行個案偵查與起訴時，保有獨立的權限，上級檢察官若有不同意見，必須以書面下達指令或建議，倘若下級檢察官維持自己的見解，上級檢察官只有行使案件收取權與案件移轉權，而不能強迫個別檢察官遵從。向國會負責的，僅限於最高層級的檢察首長（檢察總長），而不是個別的檢察官（註一）。國會在行使監督權時，勢必會受到大眾對於檢察權應公正行使的限制，倘若出現為私利干預個案的痕跡，將會受到人民的反撲，一切攤開在陽光下進行。所有有權監督的（包括檢察首長與國會），都必須為其監督行為負政治責任。

法務部長與檢察總長的複雜關係

這個指令監督與民主可問責性的問題，又會因為檢察體系之上還有一個法務部長，可以對檢察體系下達指令並進行監督，更顯複雜，特別是法務部長為政治任命，上頭有總統/總理/首相，該如何平衡檢察獨立與民主可問責性之間的緊張關係，更需要更精密地設計。德國就出現一個這樣的案例，即便德國將檢察官定位為司法官署。2015 年時，德國某一媒體網站刊登匿名人士提供的機密文件，揭示德國國安機關計畫擴大對德國網路社群活動的監控與分析。文件公開之後，該局局長認為該網站洩漏國家機密，請求聯邦檢察官偵辦。聯邦檢察總長蘭格（Harald Range）指示檢察官偵辦，並將本案送請外部專家進行法律鑑定，其後依據外部專家的意見，堅持起訴網站記者，無視於新聞界、政界與民眾的強烈反彈，認為此舉已侵害新聞自由，也無視於聯邦司法部長（相當於台灣的法務部長）馬斯（Heiko Maas）與德國聯邦總理梅克爾的反對。蘭格認為馬斯要求蘭格撤回先前送請法律鑑定的調查行動，已經涉及不當干涉個案而拒絕，抨擊司法部長已不當干預司法獨立。同日馬斯召開記者會，表達再也無法信任檢察總長蘭格，在總理的同意下，下令 67 歲的蘭格提前即日退休，由他人接任。

德國司法部長之所以可以強迫聯邦檢察總長退休，有一部分是德國司法部長是聯邦總長的上級長官，有一部分是因為德國聯邦檢察總長與台灣檢察總長一樣，屬於政治性任命的政務官。德國聯邦公務員法裡頭規定，聯邦檢察總長在履行職責時，必須配合國家的刑事政策，為確保其履行職務能和聯邦政府刑事政策一致，得隨時被解職（註二）。由於制度設計讓德國司法部長為檢察權之行使負最終的責任，司法部長自有權在檢察總長違反國家刑事政策時將其解職，一旦司法部長公開解任檢察總長，其也必須為這樣的行為負責，受到國會以及輿論的檢視。

「檢察官，你被開除了！」

從這個角度來看最近美國總統川普透過司法部長要求前總統歐巴馬提名的46名聯邦檢察官提出辭呈，反對將檢察官定位為行政官的人，同樣把這個事情當作負面案例。打擊貪瀆、經濟犯罪、內線交易的檢察官，被可能查到競選期間透過事業接受外國政府捐款或利益的總統開除，這的確很難讓人接受。不過美國總統之所以可以這樣做，一來這些聯邦檢察官自始就是總統提名的，總統有權解任。二來美國檢察體系的設計強調民主可問責性，檢察權的行使必須對民意/民主負責，誰有最終的權力，就負最終的責任。今天川普將肅貪的檢察官解職，他就必須承擔責任。這是為什麼民主黨參議員要求檢視被開除檢察官手上的案子，除了調查川普解任這些檢察官的動機之外，並呼籲應嚴格審查川普之後所提出的繼任人選。川普的這個解職行動若被查出充滿私心，他與他的黨會因為這個舉動付出代價。

當然，要讓檢察體系有民主可問責性，不一定要把人事制度設計成這樣，畢竟民主政治有其極限，有效的監督往往會被政黨的政治操作所干預，台灣的政黨政治或許更不能依靠，畢竟執政黨不僅掌握行政機器，也常常掌握國會，因此台灣大可以將解任的條件門檻設得高一點。在沒有聯邦制度的國家，解任的對象可以只針對各地的檢察長或只有檢察總長，不及於個別的檢察官，讓所有的檢察官擁有身份保障，基於政策見解不合的，只可以去除檢察首長的行政職身份，不能解除檢察官的身份。民主可問責性與檢察獨立本來就有緊張關係，太強調民主可問責性，政治力干預的機會就大；完全不在乎民主可問責性，讓檢察絕對的獨立，就有檢察官治國的危險。就像先前提到德國的例子，檢察總長代表國家實踐刑罰權，當執政者、媒體輿論與一般大眾都認為國家追訴權沒有發動的必要，沒有必要讓記者承受追訴與受審判的負擔時，堅持自己法律見解的檢察長，所代表的不一定是符合國家利益的檢察獨立，而是檢察權至上的獨斷態度。

檢察一體與檢察自治之緊張關係

承續著檢察人事議題上，雖然為了讓權責相符，賦予檢察首長人事任免權限，但有時必須以透過檢察官自治，相當程度限制檢察首長之人事權的方式，確保檢察權公平行使。以主任檢察官的任免為例，人選的產生應由基層檢察官透過選舉產生比預定名額多出一倍或兩倍的人選，而後由各地的檢察長圈選，如此或可兼顧檢察一體與檢察自治。檢察長與檢察總長的產生，其考量也是類似的，不管怎麼設計，都是希望能夠兼顧檢察權行使的公正性、合目的性與效率/效能。制度設計如何達成上述結果，必須由熟知檢察體系生態的實務界人士一起來思考，本文沒有一定的立場。

值得一說的是，台灣有些人在看美國的檢察制度時，往往抱持著莫名的敵意。除了批評美國聯邦檢察官由總統提名，國會任命的方式，讓檢察人事受到政治干預之外，各州地區檢察官透過選舉產生，具有一定任期的方式，也很容易被批評說，美國地方檢察官為了當選或連任，容易譁眾取寵，偏好調查媒體所感興趣的殺人、兒童失蹤、種族衝突等案件，卻對鎂光燈聚焦時間短暫且調查曠日廢時的貪瀆、經濟、環保等案件不感興趣（註三），無視於台灣的檢察官為了升官，跟美國檢察官可能只是五十步跟一百步的差別而已（註四）。美國這個在不少台灣人眼中很爛的制度，在義大利法學者Mauro Cappelletti的眼中，反而是最能平衡檢察獨立與民主監督之緊張關係的制度（註五）。這樣講的意思並不是要台灣學美國，用人民普選的方式來選擇各地的檢察首長。一方面美國的檢察官選舉制度的確也存在一些問題，另一方面，台灣人民大概很難接受用選舉制度選取檢察官。討論美國的檢察官選舉制度，主要是想凸顯出台灣司法實務與法律學者對於檢察權的民主可問責性的陌生，以至於完全沒有意識到台灣的檢察制度欠缺民主可問責性的思考，用粗糙的態度提出批評。

當行政官化成為事實，洩密就是義務？

回到本文一開始的議題，倘若檢察官被定位為行政官，那麼前檢察總長黃世銘向馬前總統洩露偵查機密，就只是履行行政體系中下屬對上司的報告義務嗎？

這個問題分兩個層次來看，第一個層次是馬案的可能審理結果，第二個層次是未來採取檢察官行政官說的結果。司法國是會議第三小組雖然預定在2017年3月22日的第三次分組會議裡討論檢察官的定位問題，但依據該組的生態，以及該議題爭議相當大的情況，本文不認為這個議題的討論有可能在馬案審理的期間內動搖到現行法。姑且不論通說是將檢察權劃歸司法，而屬於行政權的總統不能干預介入屬於司法之檢察官的偵查，依照現行的法院組織法，總統並不在檢察一體的階層體系內，法律並沒有賦予總統對於檢察體系有任何指令與監督的權限。因此，檢察總長並不能將偵查中仍應保密的資訊洩漏予總統，總統當然也不能將其所獲知的偵查資訊再轉告於行政院長，或是要求檢察總長告知行政院長等人。即便有人真的有心幫馬搭舞台，恐怕難以突破現行法律的框架，這個擔憂顯然欠缺依據。

倘若採取本文的說法，將檢察官定位為行政官說，檢察官跟總統報告偵查機密是否就只是盡下屬對於上級的報告義務？承前所述，即便檢察官定位為行政官，依然必須回應社會之檢察權的行使必須公正與有效率的期待，因此產生檢察獨立與民主可問責性之間的緊張關係。為了在民主可問責性的框架下，維持一定程度的檢察獨立性，檢察一體的最高上級為檢察總長，但可干預檢察總長之起訴與不起訴決定的，至多只到法務部長，避免讓政治力過於直接的介入檢察權的行使。法務部長的干預也不是介入個案之偵查，至多是像德國那樣，針對檢察總長之起訴或不起訴決定做出公開、可受外界檢驗的影響。

台灣沒有一定要仿效哪一國的制度，台灣也沒有一定不要仿效哪一國的制度。每個國家制度的設計，曾經出現的案例都可以拿來討論，聰明司改的意義在於不盲目的跟隨某個國家的制度，在心態上永遠當自己是法律繼受國，只能照單全收外國制度，不能依照國情調整，並進行制度目的性的思考。如果「檢察總長不應去跟總統報告偵查機密，使得總統可用來進行政爭」屬於社會共識的話，自然就會形成之後制度設計上的限制。如此，即便檢察官被明確定定位為行政官，洩密於總統依然不是義務。

結論：一起邁向共同目標

主張檢察官不屬於司法官而是行政官，除了現實上檢察官早就表現出諸多行政官的特徵，明顯與司法官有別之外，也希望釐清檢察官在民主國家中的角色份際，該有的權限與承擔。這些討論不是學者沒事找事，大玩黑貓白貓的文字遊戲（註六）。本文也理解到，相對於學界，第一線的檢察官之所以反對檢察官定位為行政官，還來自於檢察官的身份保障，以及檢察官一旦定位為行政官之後，在行政體系下資源與經費受到嚴重排擠的問題。有鑒於檢察權行使之公正與效能是大眾所關切的議題，於採行行政官說之時，立法者也必須給予檢察官類似法官的身份保障，給予符合其工作困難度與工作量的薪資待遇，並給予檢察體系足夠的偵查資源。過去立法院因為擔心影響司法獨立，不太會砍司法院的預算，但相對之下，掛在行政院法務部的預算，卻常會被刪減，這個情況應該要被檢討改變。

不管對於檢察官定位的立場為何，我相信每個人對於檢察權的公正性與效率都有同樣的關切，同樣在意基層檢察官的過勞，以及過勞如何影響偵查起訴品質，而無法讓檢察官真正地權責相符。學說理論的討論雖然還是可以持續，但在討論過程中，讓我們不要忘了這個共同目標。

※作者為成功大學法律系教授

【延伸閱讀】

即便檢察官為行政官 洩密於總統依然不是義務（二之一）