因俄羅斯入侵烏克蘭，讓台灣的國防安全問題又成為社會關注的焦點。多數民眾憂慮目前採取的全募兵制，難以召募到足夠的兵源，一般役男只服四個月的軍事訓練役，難以形成戰力，紛紛認為應該要延長役期到最少一年。多數的國會議員在民意要求下，也持贊成的態度，國防部已允諾將著手進行評估。還有不少人主張應該效法烏克蘭，籌組國土防衛軍，讓每一個願意奮戰的人，都能挺身而出保衛家園。

不過在這些討論中，都未提及如何防止過去採取徵兵制時，所出現的各種問題。這在前作「真正的問題是台灣要不要擴軍」中，已有過討論，若是貿然回復一年役期，會造成基層部隊充滿幾個月後就要退伍的新兵，難以進行有效的訓練。同時等待入伍的役男太多，必需擴大替代役，浪費國家資源，國防部說此事要詳細評估，其實是負責任的態度。

不過，社會希望強化國防，百姓願意為捍衛家園站出來，是件好事。政府與國軍應該做的，是秉持政策規劃與軍事國防的專業，去思考一個可行的制度，趁民氣可用之時，為台灣建立更堅實的國防體系。全民皆兵絕對是正確的目標，效法烏克蘭建立國土防衛軍，對於敵方肯定有極大的嚇阻力，更能團結民心，在戰時維繫社會的抵抗能量。

但軍事科技日新月異，國軍常備部隊需要服役時間較長的職業士官兵，以操作複雜的武器系統，也是部隊強化戰力的關鍵。在現階段，擴軍幾乎不太可能受到全民支持，國家財政恐怕也難以負擔下，要如何調和這兩者之間的扞格，或許成立國土防衛軍是一個可以思考的方向。以雙軌制的方式，讓役期一年的義務役士官兵，分流進入陸軍常備部隊或新成立的國土防衛軍，達到充份運用兵源，又節省國防資源的目標。

國軍可以依常備部隊還需要多少員額，每年動態調整開放給義務役的缺額，以抽籤或優先挑選合適專長的方式，從一年役期的義務役士官兵中補充兵源。剩下的義務役士官兵，則編入國土防衛軍。這支新成立的部隊，應以極少量的職業軍人為骨幹，輔以大多數的義務役士官兵，陸續於台灣的各個鄉鎮，成立國土防衛辦公室。依各個鄉鎮的面積大小、可動員後備軍人的多寡、交通情況、位置重要性等不同因素，決定編制的國土防衛辦公室規模。如人口較少的鄉村地區，以排為單位，人口較多的城鎮，以連為單位，至於人口更稠密的城市地區，就在各區編成營級單位。這些國土防衛軍的日常工作，除了進行作戰訓練外，主要負責召訓編入國土防衛軍的所有後備軍人。萬一真的爆發戰事，可在短時間內，動員大量的後備部隊，達到全民皆兵的目標。

效法烏克蘭建立國土防衛軍，對於敵方肯定有極大的嚇阻力。（美聯社）

國土防衛軍與一般陸軍後備部隊的最主要差別，在於陸軍的後備部隊，要輪流進行長達十四天的教育召集，在「常後一體」的政策下，配備較佳的武器，包括各式機槍、迫擊砲、火箭彈、榴彈砲等。但陸軍平日的召訓能量與戰時的後勤能力都有限，即使最近又編成5個基幹旅，以強化後備部隊，第一波所能動員的後備兵力，還是只有約30萬人。國防部在需要的後備軍人有限下，一直採取「後退先用」的政策，只召訓剛剛退伍的年輕後備軍人，或擁有中高階專長的退役職業軍人。而且最多只召訓4次，在14天的新制下，甚至縮短為2次，一旦超過這個次數，這些後備軍人就等於揮別軍事訓練，成為無用人力。國土防衛軍成立的目的，是要銜接這些後備軍人，讓退伍較久的後備軍人也能維持戰力，輔助陸軍的常備與後備部隊，可視為是第二陸軍。

國土防衛軍應該用最節省成本的方式編成並維持運作，以節省國家資源。剛退伍的後備軍人，在第一階段先編入陸軍的後備部隊，等到退伍一段時間，已經不再是陸軍後備部隊的優先動員對象時，就可轉入國土防衛軍。國防部所公布的資料顯示，我國目前列管的後備軍人高達230萬人，退伍8年內的青壯年後備軍人也約有77萬人。戰時國軍先動員30萬人組成後備部隊後，也還有200萬的後備軍人閒置，這就代表台灣的國土防衛軍擁有200萬的潛在兵力。國防部過去的計畫是在戰事發展下，持續動員更多的後備軍人以補充戰耗。但這個計畫其實有點不切實際，因為在戰爭的中後期，國防部或民政系統是否還有辦法進行動員，不無疑問。在戰爭中耗損的除了人力，還有裝備，到時候國軍有足夠的武器，可以配備給這些陸續動員來的後備軍人嗎？

平日如果沒有積極準備，這200萬後備軍人不會自己形成嚇阻力，更難以在第一時間，協助國軍部隊作戰。成立國土防衛軍，就是要彌補原來後備動員計畫的不足之處。在戰爭爆發之前，就先讓200萬的後備軍人，取得武器，編成地方守備部隊，展現台灣捍衛家園的決心。不過要組成並補給200萬人的部隊，並不是一件容易的事，國軍的後勤系統不論是在平時或戰時，都無力負擔。因此必需與地方政府與民間團體緊密結合，在戰時就地取得民眾的支援與補給。這也意味著組成各地國土防衛軍的後備軍人，絕對需要在當地長期居住，擁有地緣關係。目前國軍的戶籍地動員制度，或許在陸軍後備部隊上仍有其意義，但絕對不適用於國土防衛軍。在今日電腦網路如此便利下，新編成的國土防衛軍一定要讓後備軍人能依真實居住地，快速轉移動員隸屬單位。

國土防衛軍應以小單位的輕步兵為主，擔任保衛家園、遲滯敵方推進、維持戰時治安、保護軍民補給線、協助常備與後備部隊作戰、執行側翼警戒等任務。在地方負責補給下，由國軍提供武器與彈藥，如步槍、手榴彈、小口徑迫擊砲或輕型火箭彈，以適合空間狹小的城鎮或鄉村作戰環境為主。在平日由義務役士官兵所組成的各地國土防衛辦公室，負責槍械彈藥的保養與保管，如果擔心過於分散的槍械彈藥儲放地點，會有治安疑慮，可考慮集中儲放在地方警局，在進行訓練時才由義務役士官兵取出，分發給參與國土防衛教育召集的後備軍人。戰時可由國土防衛辦公室立即就地動員，就算中央政府遭到斬首突襲，或在敵方的故意干擾而處於混亂中，國防部已無法循正常程序動員後備部隊，也不會影響各地國土防衛軍的編成，雙軌動員將可多一道保險。

國土防衛軍的教育召集訓練可以考慮以小規模、短天數、自願性為主，畢竟不可能像陸軍後備部隊一樣，採用新制的14天密集訓練，因為這要耗費極龐大的資源與支援人力。比較可行的方案是利用周末2天進行召集訓練，早上集合，晚上返家，無薪資，每個周末各地都召訓一個排左右的人。第一日進行輕兵器的操作複習，第二日則舉行戰鬥訓練或實彈射擊。每一個被編入國土防衛軍的後備軍人可以自己找時間參加，最少5年參加3次，若低於3次，則指定日期，強制進行徵集。願意踴躍報名參加的不設上限，5年參加10次以上，可以用晉升軍階的方式獎勵。這些教育召集制度可檢討調整，但以擾民最少，費用支出最低，保持一定戰力為最主要目標。比如周末2天的教育召集訓練，政府只需要負擔2天的午餐與軍服裝備即可，成本極為低廉。

至於維持國土防衛教育召集訓練的義務役士官兵，甚至可以直接沿用過去替代役的方式，只是新增「國土防衛役」的種類，一樣歸內政部管理，但具備現役軍人的身份。每周末舉行教育召集外，平日還可以到現役部隊輪訓，學習使用大型火砲或反裝甲武器，在戰時協助編成各個鄉鎮的國土防衛軍，並組成兵器排、反裝甲排、迫砲排、砲兵連等，擔任火力支援的角色。烏克蘭的國民衛隊也是歸內政部管理，雖然有其特殊的國情原因，但國土防衛軍未來所管轄的，都是退伍已久的後備軍人，牽扯到的民間事務很多，由內政部來負責，可事半功倍。平日由內政部的文官擔任最高主管，輔以由國防部調任的軍職參謀，或自行召募，如同海巡署一樣。在戰時將編成的國土防衛軍移交給各戰區指揮官統一指揮，萬一軍方指揮系統已被摧毀，則獨立作戰抗敵。

平日如果沒有積極準備，台灣200萬後備軍人不會自己形成嚇阻力。（圖片摘自國防部發言人臉書）

過去國防部對於成立這種類似民兵的組織，都相對排斥。原因除了多一事不如少一事外，還擔心一個不受國防部節制的軍事團體，萬一不受控制，可能成為社會的亂源。即使承平時期無法取得槍械，若以激進的方式參與示威抗議活動，也會很難處理。雖然說這樣的考量有其道理，但這可以從多個方面來防範未然。如修法禁止後備軍人以國土防衛軍的名稱職銜參與政治活動，若以連誼會的方式舉行集會，人數超過一定上限，也需向主管機關申請。平日非參與教育召集，禁止穿著有部隊識別符號或軍階的軍服。各地憲兵可主動查察，地方上是否有使用國土防衛軍組織，進行非經准許的活動。並明訂法條，對於試圖利用國土防衛軍名義與組織，進行不法行為者，予以重懲。只能說任何政策都有負面影響，但不能因噎廢食，應該主動去思考防堵機制。

台灣擁有高達230萬後備軍人，但這需要組織才能變成保家衛國的力量。政府平日不做準備，根本沒有充足的武器、裝備與人力來動員全部的後備軍人，又如何誇口這些後備戰力足夠嚇阻敵人？之前有許多熱心民眾連署，建議應該在各縣市廣設靶場，讓後備軍人可以練習射擊，也被打了回票，說明國軍並沒有厚植國防實力於民間的思維，後備動員的準備遠遠不足。將役期延長為一年，一樣難以達到全民皆兵的目標，還會衝擊到好不容易建立起來的專業常備部隊，讓十年改革付諸流水。社會希望強化後備部隊的戰力，國軍想要維持常備部隊的素質，那主政者就要思考一個能平衡這兩項需求的解決方案。這個國土防衛軍的構想，肯定不夠完善，但目前已有許多學者專家、退役將領，開始討論建立國土防衛部隊的可行性，國軍或許應放棄成見，認真思考。

※作者為軍事研究者

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