美國總統拜登5月20日啟程訪問韓國與日本，並在23日與日本共同發表「印太經濟框架」(IPEF)。這場聲勢浩大的經濟規劃與外交動作，除了彌補川普退出「跨太平洋夥伴關係協定」(TPP)所產生的戰略缺口之外，也將影響印太地區未來的地緣經濟結構。但這項規劃，充滿各種矛盾與缺點，是否能產生預期的作用與效果，還在未定之天。

第一個質疑：IPEF何以沒有納入台灣？

IPEF並不是軍事安全架構，而是經濟整合的互助方案，但從地緣經濟與經濟安全的角度來看，仍是一項帶有呼應和連結軍事性「印太戰略」(Indo-Pacific Strategy)並對中國進行圍堵的政經戰略。然而，美國白宮國家安全顧問蘇利文(Jake Sullivan)22日表示，美國並沒有把台灣列入首輪參與國家的名單，但仍會尋求和台灣深化經濟夥伴關係，簡單地說，IPEF排除了台灣。問題是，在包括美國在內的許多國家，都對台海安全與台灣高科技實力表達高度關注之下，一個「台灣缺席」的IPEF，也就是沒有納入一個在資格與條件上堪稱「模範生」的台灣，那麼IPEF是否仍是一個完整而有效的經濟框架？

顯然，美國還是忌諱中國，深怕因此激怒中國而在台海發生「立即而明顯的危險」(clear and present danger)。這並非中共外事辦主任楊潔篪在拜登出訪前，就「台灣問題」向美國提出警告而產生即時的嚇阻效果，而是美國在起草IPEF時，自始沒有把台灣列入框架內夥伴。這意味美國自始不願意在「國際框架」上與台灣形成「國際夥伴」而得罪中國，而是毋寧在「台美雙邊」的框架內處理台美經貿關係，簡單地說，美國就是避免牴觸「一中原則」，僅僅願意在台美雙邊的「狹窄軌道」上，發展基本符合美國利益的經濟夥伴關係。

儘管美國國務院發言人普萊斯(Ned Price)在官方Twitter上，指責中共官媒不斷「曲解」(misrepresent)美國的政策，宣稱美國「並不支持」(does not subscribe)中國的「一中原則」(one China principle)，宣稱美國依然致力於長期並獲得兩黨支持的「一中政策」(one China policy)，亦即基於台灣關係法、美中三聯合公報與六項保證。「原則」(principle)與「政策」(policy)有何區別？當然有，那就是「一中」既不是原則，也不是政策，而是美國自主決策、獨立執行，並以美國利益為出發點的「一中外交」(one China diplomacy)。然而，儘管看起來「挺台抗中」但是把台灣排除在IPEF之外，不把台灣視為印太區域重要的經濟夥伴，並不符合美國宣稱的「一中政策」，反而是呼應中國堅持的「一中原則」。簡單地說，美國一再宣稱台美關係「堅若磐石」，但是在涉及國際地緣政治架構下，美國依然只是願意在台美雙邊的「可控範圍」內執行美國版本的「一中政策」；更簡單地說，美國還是極力避免在國際框架上觸怒中國。

第二個質疑：IPEF是「美國版的『一帶一路』」？

儘管美國試圖將IPEF與「印太戰略」(IPS)相結合，乃至進一步與歐盟、北約串接形成「印太北約」，最終對中共形成「洲際戰略圍堵」，這就是在拜登行前接見芬蘭與瑞典領導人的原因。但如果不是這樣，或難以達成，那麼IPEF就只是一種類似於RCEP的經濟協作框架，或稱「美國版本的『一帶一路』」，其效果只在於與中國爭奪印太地區的經濟版圖，也就是不讓此一地區的經濟利益讓中國「整碗端去」。那麼接下來的問題就在於，印太區域內的國家究竟認為「親中」有利可圖？還是「抱美」另有斬獲？

即使韓國氣勢雄偉地宣稱，將致力於與美國共建「全球全面戰略同盟關係」，但韓國果真願意全盤放棄在中國的經濟利益？還是只是想「腳踏兩條船」？即使日本更願意強化美日同盟，更加關注台海安全，但日本真正關心的是作為能源運輸生命線的台灣海峽，未必是台灣本身的安全與存廢。新加坡雖然也搶先加入IPEF，但新加坡果真願意拋棄長久的親中傳統，令人質疑。換言之，如果不能徹底擺脫中國，或者美國無法說服域內國家徹底告別中國，那就意味對於中國的「市場依賴」依然是IPEF的軟肋和致命傷。簡單地說，印太國家是否願意終止「中國依賴」而協助美國發展其印太利益？還很難說。

反觀台灣，由於受到中國最直接的威脅而堅守「抗中保台」政策，甚至願意犧牲大部分中國市場的利益而捍衛自身的民主體制，這種在政治和經濟上的「雙料模範生」，卻被美國排除在框架之外，這對台灣而言情何以堪？對美國而言又如何自圓其說？

第三個質疑：美國優先？還是印太優先？

IPEF當然必須包含東協國家，否則就不叫「印太」，這也是拜登在行前一周主持「美國－東協特別峰會」的原因。但從會後發表的《聯合願景聲明和事實清單》來看，美國雖然提供東協國家在海事安全、海上執法、海岸巡邏等方面的投資與援助，但目標仍是維持南海的自由航行，也就是美國在南海的戰略利益。然而，美國如果沒有提供東協產品進入美國市場的通道，降低美國對東協國家市場准入的門檻，而只是一味提供東協國家在清潔能源、勞動環境、低碳建設等等「高檔經濟」的投資，對於以製造業為主的東協弱勢國家來說，這些投資也只是「美國巧克力」，而不是滿足日常溫飽的米飯麵包！

台灣須深思「單方押寶」

儘管IPEF不會如中國所唱衰的「必將失敗」，但僅僅排除台灣這一點，就注定這個經濟框架是一個「斷鏈框架」。美國不時宣稱台美關係堅若磐石，但在關鍵性的國際經濟框架下，卻因避免觸怒中國而排除台灣，那麼所謂「磐石」可能只是「一盤鵝卵石」。我一再提醒，「大國承諾」可以聽聽，但不可輕信。台灣執政當局的「單方押寶」，須再深思！

※本文作者為政治大學國際關係研究中心資深研究員，政治與文化評論家