2022年5月18日，芬蘭與瑞典同時正式提出加入北大西洋公約組織（North Atlantic Treaty Organization, NATO）之申請，北約表示熱烈歡迎。北約秘書長史托騰柏格（Jens Stoltenberg）表示這是「歷史性的一刻」，盟國都同意北約擴大的重要性，且這將加強北約的安全性。不過，俄羅斯對烏克蘭發動「特別軍事行動」的原因之一即是不滿北約擴大，此時芬蘭與瑞典的加入將擴大北約北方範圍，俄羅斯的動向值得關注。

烏俄衝突改變芬蘭與瑞典不結盟政策

烏俄衝突使得北約的角色與重要性再度獲得高度討論與重視，並且動搖了芬蘭與瑞典等國的安全觀念。自烏俄開戰以來，芬蘭已多次表達很可能改變多年的「不結盟」（non- alignment）外交政策，而瑞典也表示若芬蘭加入北約，也將跟進。在冷戰期間，芬蘭與瑞典兩國皆採取中立政策（neutrality），並與北約保持距離，以換取與蘇聯之間的和平關係。

特別是對芬蘭而言，其與俄羅斯擁有長達1,300公里的邊界，一直不願（或不敢）加入北約的最大原因即是怕觸怒莫斯科。瑞典長期以來的立場則是「軍事上不結盟」，且超過兩百年未曾參與過戰爭。不過，在冷戰結束後，兩國基本上結束了中立政策，且雖然未正式加入北約，但芬蘭與瑞典在1994年皆加入了北約的「和平夥伴關係計畫」（Partnership for Peace Programme），與北約保持夥伴關係，且在1995年加入了歐盟。

芬蘭與瑞典加入北約目的簡單明確，就是在於獲得北約的安全保障。北約組織條約第5條為北約集體防禦（collective defense）的核心，任何成員國遭受到武裝攻擊時，視同攻擊全體北約的國家，代表盟國可以採取任何必要的行動進行反制。但是國家安全的評估永遠是多層面的，加入北約會讓芬蘭與瑞典更安全還是更危險，還要看對手如何反應。

加入北約會讓芬蘭與瑞典更安全？還是更危險？

芬蘭長期以來不願加入北約最大原因即是擔憂俄羅斯的侵略，但烏克蘭之例使芬蘭看清，即使未加入北約，俄羅斯都有可能發動軍事攻擊，而只要俄羅斯在聯合國安全理事會（Security Council）行使否決權，聯合國安理會就喪失其集體安全作用。而最能提供軍事上保護的防禦性組織即是北約，不過若非正式成員國遭受攻擊，其他國家即使想提供軍事上的協助，卻因為缺乏合法使用武力之依據而受限，故加入北約是為更合理的選擇。

值得注意的是俄羅斯的態度，在今（2022）年5月16日，即芬蘭與瑞典宣布將正式提交加入北約申請的隔日，俄羅斯總統普丁（Vladmir Putin）表示，對芬蘭或瑞典加入北約「沒有意見」，北約擴大「對俄羅斯而言並不構成直接威脅」；但普丁仍警告說，若在芬蘭或瑞典領土上部署軍事設施將對俄羅斯構成威脅，或將引起俄羅斯的「回應」。

亦即俄羅斯可以接受芬蘭與瑞典加入北約，但若要在那兩國內設置基地、部署導彈甚至是核武器，即使目前還深陷於烏克蘭的泥淖之中，俄羅斯不可能不作回應。另外，先前俄羅斯亦稱不會攻打東烏克蘭，是否為其兩手策略，尚未可知，端視俄烏戰爭結果；此外，土耳其的杯葛，亦使俄羅斯有更多的思考時間，而對芬蘭威脅動武，恐力有未逮，甚或遭致各國更多的制裁。但這或許也正中芬蘭與瑞典下懷，既可以獲得北約的保護，又不用承擔過多北約會員國的義務，瑞典執政黨先前即表示其並不打算擁有長期的北約基地或設置核武器。

芬蘭與瑞典加入北約的最大阻礙反倒來自北約內部成員，依據規定，要加入北約，需要現有成員國全體同意，而土耳其總統艾爾段（Tayyip Erdogan）表示其並不同意芬蘭或瑞典加入，其中最大原因即是不滿芬蘭與瑞典「支持恐怖主義」，土耳其聲稱，該兩國，特別是瑞典藏匿，與支持庫德族的恐怖組織，包括「庫德工人黨」 （Kurdistan Workers' Party, PKK）與其在敘利亞的分支「人民保衛軍」（the Syrian People's Defense Units, YPG），歐盟與美國亦將PKK列為恐怖組織。土耳其並表示持有瑞典向PKK提供武器的證據，而PKK對土耳其一直都是嚴重的國安議題，故在此問題解決之前，難以同意芬蘭與瑞典兩國的加入。

另一問題則是因2019年土耳其對敘利亞的軍事行動，瑞典對土耳其實施武器出口限制，也使得土耳其極為不滿。而北約方面雖然認為土耳其最終仍會同意芬蘭與北約的加入，但這卻會使得原本就需要幾個月的申請程序更加緩慢。

簡而言之，深陷在俄烏戰爭中的俄國，明顯地對北約的持續東擴一改之前的強硬態度。更應觀察的是北約後續的發展，在美國拜登政府最新的印太戰略中提到鏈結北約與印太地區之間的安全機制，未來北約與「四方安全對話」（QUAD）或美英澳的「三方安全夥伴關係」（AUKUS）會併發甚麼樣的火花，中俄又會如何反應？值得關切區域和平的觀察者與決策者及早預應。

※作者為國防安全研究院國防戰略與資源研究所助理研究員。本文授權轉載，原文出處。

（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）