習近平近日簽署命令，發布《軍隊非戰爭軍事行動綱要（試行）》，並自今年6月15日起施行。《綱要》內容並未公布，但報導指出，《綱要》在維護國家主權、安全、發展利益，維護世界和平和地區穩定，創新軍事力量運用方式，規範軍隊非戰爭軍事行動組織實施。主要規範解放軍平時執行各種非戰爭行動。尤其在此時間點發布，衍生出是否中共將以非戰爭軍事行動界定對台行動，以規避戰爭的約束。若中共發動戰爭，可藉此掩護軍隊執行灰色地帶行動，臨機從非戰爭軍事行動轉換為實際軍事行動，台灣未來不能掉以輕心。

中共界定非戰爭軍事行動意圖

一、規範共軍非戰爭軍事行動的任務

戰爭定義是什麼？克勞塞維茨（Carl von Clausewitz）認為「戰爭是政治的延續」。以武力為手段，目的是迫使一方服從另一方的意志（通常是政治意圖），通過多次大規模對決使敵人失去抵抗的力量，這樣的行為就是戰爭。依《國軍軍語辭典》中「戰爭」定義為「國家、政治集團或國家集團間，為實現其政治主張或維護其主權、利益，屈服對方所採取之武力行為。」而「非戰爭軍事行動」範圍包含「作戰」與「非作戰」兩個截然不同的行動型態，形式與實際戰爭有許多相似的特徵，可視為一種作戰準則的延伸。尤其，所有軍事行動都經過政治考量而發動，讓「非戰爭軍事行動」更具敏感性，發揮防範、先發制人或限制潛在敵對行動的效益。因為「非戰爭軍事行動」具有顯著特性，政治目的性非常高，中共藉綱要的施行，做為解放軍執行「非戰爭軍事行動」的法理規範。

二、界定對台為非戰爭軍事行動的屬性

依照俄國官方說法，目前對烏克蘭並非「宣戰」，而是「特別軍事行動」（special military operation）。俄羅斯政府避免對烏宣戰，主要是為了避免違反國際法以及在政治外交上被定位為侵略者，使其在國際法上，俄國有解釋與辯護的空間。中共自始自終不放棄武力犯台，一直想取得出兵台灣的合法性。中共發布《軍隊非戰爭軍事行動綱要（試行）》可使解放軍從事軍事威懾、國際維和、反恐怖活動、維穩反走私、緝毒、戒嚴、防暴平暴、搶險救災、支持國家社會經濟建設等。這些工作及任務解放軍早已在執行，仍缺乏法律依據，另中共《解放軍報》之前曾多次撰文，要求加快非戰爭軍事行動的立法工作，由於解放軍參加國際維和、反恐、打擊跨國犯罪等非戰爭行動需求增加，更需要足夠的法理規範作為支撐。

企圖擴大共軍角色

日前中共宣稱台灣海峽不是國際水域，引發世界各國震驚，而近年中共侵擾台灣手段早已層出不窮；包括藉各型軍機常態化侵入我西南防空識別區活動，企圖強化其監偵力度，測試及疲勞我空防警戒應處，壓縮我預警反應時間及活動空域，威脅台海空防安全。另外，共軍加大我周邊海域演訓力度，中共海、空軍編組遠海訓練編隊或航艦編隊於我周邊及西太平洋等海、空域從事聯戰訓練及跨區航訓活動，以強化指揮鏈路與聯戰效能，及建立區域拒止戰力；另運用情報船與海調船在台灣周邊海域進行情蒐，以強化戰場經營及提升制海作戰能力，企圖造成對其有利之態勢。

這些訓練及演習行動主要針對軍事作戰而來，中共如果要對台採取灰色地帶行動，不能只靠海上民兵，如《綱要》施行之後，未來在台灣海峽發生的戰事衝突，依據《綱要》重點，可能會被定位成內戰。透過烏俄戰爭經驗，目的使其避免違反國際法以及在國際上被定位為侵略者。故中共發布「軍隊非戰爭軍事行動綱要」，共軍可以正式執行許多非戰爭軍事行動，可以強化對共軍作戰能力的考驗，強化共軍執行灰色地帶行動的正當性，擴大共軍軍事行動的角色。

※作者為國防安全研究院國家安全研究所駐研學官。本文授權轉載，原文出處。

（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）