中共對台灣的威脅，除了軍事威脅之外，很多時候是沒有煙硝的，尤其是所謂的輿論戰、心理戰、法律戰。前兩者我們都耳熟能詳，就是所謂的資訊戰、認知作戰、內容農場、假訊息這些，而法律戰方面，雖然看似離我們日常生活很遠，但其實一直都打得火熱。

在今年（2022）的六月份，有兩件大事值得我們關注。首先是習近平發表的「軍隊非戰爭軍事行動綱要」，第二則是關於台灣海峽，而這也是本文所關注的重點。中國軍方近期多次在不同的場合公開向美方主張：台灣海峽不是國際水域。中國外交部發言人在六月初時聲稱：根據《聯合國海洋法公約》（以下簡稱公約），台灣海峽是由兩岸的海岸向海峽中心延伸，依次為中國的內水、領海、毗連區和專屬經濟區（以下簡稱EEZ）。對此，美國國務院發言人普萊斯（Ned Price）反駁指出：「台海就是國際水域，有國際法保障的公海自由，包括海空自由航行及飛航權。」然而，在6月28日，中國國民黨國際部主任黃介正受訪卻表示，「中國說法並沒有違法，而且是對其領海之外延伸的毗鄰區以及經濟海域主張一定的權利；至於美國所用的名詞『國際水域』，在國際海洋法上完全站不住腳。」

針對中國以及中國國民黨的回應，我們有以下的分析看法。

什麼是國際水域？

首先，「國際海洋法上根本沒有國際水域一說」這說法就不完全正確。的確，在公約裡面沒有提到「國際水域」（international waters）這個詞，但根據美國海軍對它下的定義，指的是「不受沿海國主權管轄的所有海域」，這事實上就是公約裡所標示具有「共有物」性質的「公海」。中國這種說法很明顯的是針對美國根據國際水域而主張的航行自由，打算利用「國際水域一說不存在」來達成間接限制美國在台灣海峽主的航行自由的權利。不過中國這說法的邏輯是有誤的，因為其實無論國際水域一說是否有爭議，「不受沿海國主權管轄的海域」確實存在，而且台灣海峽本來就享有航行自由，這兩者之間是沒有直接關聯的。

如果台灣海峽不是國際水域就沒有航行自由？

很多人會認為「台灣海峽有航行自由」是因為「台灣海峽是國際水域」，這點並不精確。首先要討論的是，台灣海峽到底是不是公海？根據美國的認知，答案是肯定的，這也是美國主張台灣海峽有航行自由的原因。而我國的立場其實也與美國一致：陸委會曾回應「台灣海峽是國際水域，屬於我國領海範圍以外的水域均適用國際法『公海自由』原則；我國向來尊重外國船舶在台灣海峽任何符合國際法的行動，包括無害通過。從這裡可以看到，我國的立場傾向於把國際水域和公海當成同義詞。不過國際水域是美國的說法，若要依公約去看，「台灣是不是國際水域」這個問題應該變成「台灣海峽是不是公海？」

以台灣海峽最狹窄處為70海里、最寬有220海里來說，台灣海峽大部分會是中國與台灣EEZ的重疊區，因此不符合公約規定的公海的定義。不過，是否可以因此而排除台灣海峽的航行自由？答案是否定的。根據公約，台灣在台灣海峽仍然有12海里的領海以及200海里的EEZ，而對於其他國家如美國，她在台灣領海內仍有「無害通過權」，在EEZ內則是享有公約第58條中「公海的飛越和航行自由」 註更多領海享無害通過權（innocent passage）：在領海內，一般來說，外國船隻享有無害通過權，國際海洋法公約規定這個無害通過必須「不損害和平、安全和良好秩序」（必須要直接通過，不能隨意停下來）。商船比較沒爭議，但軍艦是否可以無害通過領海？目前各國主張不一樣。我國法律《外國船舶無害通過中華民國領海管理辦法》第14條規定，外國船隻通過「領海」必須事先告知且受國防部全程監控；一般海權國家（最明顯的就是美國與英國）的立場則是，因為軍艦在領海既享有無害通過權、也不需向沿海國報備或取得授權。。簡單來說，其實無論台灣是不是國際水域或是不是公海，美國軍艦來台灣海峽航行都是符合國際法的，問題只在於通過領海時是否要事先通知沿海國。因此，中國否定國際水域的做法事實上是希望讓人掉入「台灣海峽不是國際水域（或公海）因此不得自由通行」的陷阱，進而影響美國軍艦通過的正當性。這種說法在海洋法上是站不住腳的。

中國國民黨對中國內水說的回應反映親中本質

在黃介正6月28日訪問中表示「中國的內水說並未違法」之後，於29日國民黨又再發出聲明做出澄清，表示「絕不接受台灣海峽是內海（內水）的說法」。然而，這樣的解釋並未改變其立場。

首先我們要先解釋何謂內水。簡單來說，內水可以被視為沿海國陸地的延伸，所以沿海國可以對內水享有「完全主權」，這使得在國際法上未經允許的船舶皆不得通過一國的內水。因此，將台灣海峽部分或全部內水化，都會影響公約規定的航行自由。另外同等重要的是，我們必須釐清中國內水說指的是台灣海峽哪個部分。當時中國外交部是這麼說的：「台灣海峽是由兩岸的海岸向海峽中心延伸，依次為中國的內水、領海、毗連區和專屬經濟區。」

根據公約，的確中國可以主張台灣海峽西部的一部分是它的內水、領海、毗連區和EEZ，然而上述那句話的問題在於「由兩岸」向海峽中心延伸，這意味中國認為台灣海峽是對稱的結構、而且台灣是「中國」的一部分（假設如此，台灣將被當作中國四面環水並在高潮時高於水面的「台灣島」），如此才可以把台灣海峽的東部的一部份也納入其內水。

這樣的看法，在中國的「台灣屬於中國」主張中是合理的，然而對於台灣是極度不合理的，因為這個情境下台灣已被矮化成一個島、而且是中國的一部分。對此，國民黨先說中國說法未違法，然後又僅表示拒絕「台灣海峽是內水」的說法，但又稱這個問題不是親不親中問題，而是法律解釋問題。這種回應不僅有著本質上的矛盾，也反映它在態度上的根本親中：中國的內水到底在哪裡、到底有沒有包含台灣這邊，這與法律解釋無關（或許還是可以說跟法律解釋有關，畢竟是關乎於兩岸各自憲法對於領土的解釋），而是一個非黑即白的問題。

針對中國用法律戰的方式宣稱擁有台灣島的主權或管轄權，如果我們對此含糊其詞或未對中國抗議、據理力爭，事實上就是一種親中的作法而已。其實國民黨大可根據台灣外交部或陸委會的回應去否定中國的內水說，然而國民黨似乎認為這兩個機關的說法太過「親美」（事實上，美國「國際水域」的說法也符合台灣的國家利益），而在第一時間否定美國的說法，並且譴責美國軍艦的通過造成兩岸緊張；但後來（29日聲明）國民黨似乎又想要擺脫親中標籤，跳出來澄清並強調反對中國的內水說，但是這樣一來就變成一面否定美國國際水域的說法、仍認為美國軍艦造成爭議，然後又說台海「有公共海域可以讓各國享有合法航行與飛越權利」。正如我們前述提到，台海是否為公共海域，與其航行與飛越權利其實不見得是直接關聯的。創造出這樣矛盾重重的國際法論述，實在應該要再針對國際法的立場論述做檢討。

中國法律戰對台灣海峽的威脅

討論中國國民黨的回應之餘，其實中國近期的說法更值得關注。過去中國曾經在2019年指責法國海軍葡月號通過台灣海峽的行為是「非法進入中國領海」但最後仍將這句話其從正式文字中移除，不過這次中國卻明確表示台灣海峽包括其內水。從這次事件來看，台灣對於台灣海峽的主權可能有兩大隱憂。

第一，目前中國仍稱部分台灣海峽為其內水，但我們不能排除未來它將整個台灣海峽視為其內水的可能。實際上，中國或許可以透過涵蓋範圍較廣的「直線基線劃法」將台灣海峽劃進其內水，但它需要符合海洋法裡的條件，包括海岸線極曲折，或台灣屬於其沿岸一系列島嶼之一。然而令人擔憂的是，海洋法在這些條件的規定上定義仍模糊，這使得中國或許有空間可以操作。

第二，政大海洋法學者陳貞如教授表示，中國近期將台灣海峽的劃分可能被適用在2021年通過施行的《中國海警法》和《海上交通安全法》。雖然台灣海峽有一部分屬於中國的EEZ而他國有一定的航行自由，但根據上述兩個中國國內法，中國可以對其認為是「危害國家主權和海洋權益」的行為派出海警採取一些作為。然而，「危害國家主權和海洋權益」的定義十分模糊，因此這個作法讓中國有空間利用其國內法去改變既有國際法的規範。這點不僅對台灣，對世界來說也是一大威脅。

小結

國際法的議題看似離我們非常遙遠，但「法律戰」絕對是必須重視的議題。當中國要侵略台灣的時候，台灣總是得訴諸國際尋求支援，到時候我們的論述方向，以及國際要依照哪些規範來幫忙，都必須要有很清楚的法律依據。

美國對於確保「航行自由」一直以來都是最核心的國家利益之一 註更多美國的自由航行任務：基本上美國把領海以外的範圍稱為國際水域。美國對於國際水域的航行，強調「自由航行」原則，平常會執行自由航行任務（Freedom of Navigation Operations，簡稱FONOPs）。這個任務自1979年以來即由國防部和國務院共同執行，旨在確保「公海」上的航行及飛行自由，不會受到爭議領土或海盜行為等因素影響，其實也是在挑戰國家過度的海洋主張（excessive maritime claims），例如不符合國際法規範的海域和空域主張，以及對上述兩區域航行自由的過度限制。這樣的任務範圍擴及全球，當然也包括南海。從公開的資料來看，美國在2015年首次針對中國在南海的行為執行FON任務，從該年起針對中國的任務次數分別是1、3、4、6、8、9（2020年）次，次數增加似乎也反映出美中大國之間的關係變化。除了這些公開的FON任務資訊外，美軍也規律地派出軍艦通過台灣海峽的國際水域，例如2020年通過13次，2021年也有12次。，並不會受到政黨輪替影響，當中一個重要的考量點就是確保台灣海峽不會成為中共的內水，也要確保南海不會軍事化、受到中共控制。對台灣來說，我們當然不用事事都聽美國的，但是就美國的自由航行任務這兩點最核心考量，何嘗不符合我國國家安全的最根本利益？

關於海上權益的法律戰，近期美國也有許多反制的動作，包括簽署備忘錄打擊非法捕魚、針對灰色地帶行動聯合盟友一起巡航抵制等等。不過這又要討論回一個根本的問題：台灣的海上立場是要跟美國站在一起，還是要像中國國民黨一樣去挑戰美國的自由航行主張？

對親中統派人士來說，確保海上航行安全不被中共威脅的重要性很低 註更多台灣南海主張與美國的衝突：在南海方面，美國其實不只挑戰中國，也曾經數度發聲明挑戰台灣的南海主張。這是因為我們的南海政策，似乎把整個南海都規範成「中華民國固有疆域」（例如馬前總統曾經登上太平島並且宣示整個南海都是我國固有疆域，當時馬上被美國發聲明反對此主張），而且前面提到我國法律規定通過領海必須要通報並由我方監視，美國認為「軍艦通過沿海國領海需事先通知或取得授權」是不符合國際法規範的，因此才會以「自由航行任務」來挑戰這種主張。 。更糟的是，現在號稱親美的政黨不僅未支持上述符合美國和台灣利益的立場，在是非分明且立場需要清楚的國際法議題含糊其辭，這樣的做法只會間接降低其「親美」的說法，增加「親中」的可信度。

其實也不用講這麼多，我們只要去試想一個具體情境：請問一下1995-1996年間，中國對台灣試射飛彈然後美國派航空母艦來到台灣海峽，難道我們要去譴責美國不遵守國際法駛進中國「內水」（或者，譴責美國駛進「中國可以具有主張的海域」）？中國在台海的法律權利難道可以如此無限上綱、任由中共說得算？未來面對同樣的狀況，或者當中國繼續進一步擴張在台海的主張時，我們又該怎麼樣面對呢？最後再強調一次，我們必須要正視中國的法律戰議題（以及正視台灣內部各種幫腔說法），並且好好構思相關的論述回應。

※作者為美國台灣觀測站共同編輯