台北市長候選人陳時中日前提出公廁「裝設免治馬桶」與「提供消毒酒精、坐墊紙」政見，期望藉由公廁環境之提升，打造台北成為更加文明、與國際接軌的城市。而同樣為候選人的蔣萬安則認為，相較於設置免治馬桶，「提升公廁的清潔衛生品質」應是更加重要的政策目標。筆者認為，基於公共治理，公廁所牽涉者，包括公共衛生、下水道規劃、排水管線甚至是土地取得等議題。回到我國案例，從公廁治理（governance of public toilet）看政府角色，除了迷因之外，台灣也應能有所啟發。

事實上，公廁問題浮上政治議程，台灣並非首例。2014年印度總理莫迪便曾發起「清潔印度運動」（Swachh Bharat Mission），針對「鄉村」與「城市」地區分進合擊，旨在改善各地公廁與街道之衛生。無獨有偶，中國國家主席習近平也於2015年發起「廁所革命」，更加聚焦在公共廁所的品質問題，並藉此拉抬地方旅遊業的發展。然而，在農村地區排水系統落後、各機關權責不清與預算鋪張浪費的情況下，中國的廁所革命被批評淪為是吹捧領導人的形式主義。同樣地，在印度各地，由於相關規範不明、地點分佈不均與對於公私治理的過度理想化，使公廁政策的成效不如預期。

當然，台灣並非印度，也不是中國。但在都市治理的概念下，公共廁所已被學者視為「保障公共場所衛生的基礎設施」，更廣泛地說，「是城市包容性與永續性的象徵」。澳洲墨爾蘭市也認為公共廁所「對於戶外公共空間的平等近用權至關重要」。不過，相較於西方國家是以「充分賦權」、「由下而上」的方式管理公共廁所；台灣對此之治理，仍然停留在「計畫補助」、「上下階層」模式。

根據現行憲法與憲法增修條文意旨，公共衛生由中央立法並執行之，或交由省縣執行，因此又稱為「委辦事項」。在實際執行面上，行政院環境保護署則是自2008年起，開始列管全台各地公廁，並於2018年至2024年投入49億元經費，目標改造公廁至少5,000座。除了「全面提升優質公廁精進計畫」外，中央政府亦編列了「優質公廁及美質環境推動計畫」、「建構寧適家園計畫-營造友善城鄉環境」、「地方政府環境清潔維護考核計畫」與「直轄市及縣市政府環境保護績效考核計畫」等，作為補助地方政府公廁建設與維護經費之依據。根據上開計畫，便可以發現，公廁環境之督導、管理與規劃跨足「中央環保主管機關」、「地方環保機關」、「目的事業主管機關」、「公廁管理（維護）單位」與「認養團體」之跨域合作。換言之，單就一座公廁，便可能間接經過四個政府機關之治理。

這樣的權力分配，其實隱含了公廁之設置具有「全國一致性質」而劃歸中央的制度邏輯，卻忽略了各地資源不均、需求不一的政治現實。對於台北市而言，有關公廁之討論，或許已經進入設備升級、環境友善的層次，甚至在推動相關措施時不需依賴中央補助；但對於其他可運用資源較少的地方政府而言，基本的清潔、維護與管理恐怕就已存在困境。例如，環保署在行政院核定之「優質公廁及美質環境推動計畫」中也明言：「據統計，民眾評價待強化與改善之公廁品質與使用頻率高之公廁有正相關，多數以地方政府所轄管之公廁⋯⋯推究其因，地方政府管轄幅員廣闊、配置力不足及經費短缺之情形，除持續辦理公廁環境稽（檢）查外，已無力改善公廁軟硬體設備，甚而無將所轄公廁全面建檔管理，力有未逮。部分公廁因設備老舊及無清潔人力等問題，尚未納入環保署分級評鑑管理制度⋯⋯」

筆者出生於高雄，現居於台中。回想生活經驗，即便是在市區，仍然有很大機率遇到公園、社區中飄散酸臭味的公廁。在洗手台處，雖可見清潔記錄表之表格，但有時空白、有時筆跡已模糊不清，實在令人摸不著頭緒。近年由於疫情，外出都需要配戴口罩，使味道上的困擾減少不少。而轉念一想，倘若「公廁治理」之政策目的，確如環保署所言，是「新如廁文化」之形塑，豈不是應該仰賴以社區為基礎的公民參與或環境教育，而不是由上而下的階層管理？

事實上，公廁治理的現況，其實正是台灣中央與地方關係的寫照。我國於2013年邁入「六都體制」，但直接影響地方財源的「財政收支劃分法」卻已20餘年未修正，而規範行政區域變更的「行政區劃（程序）法」草案目前仍然躺在立法院，在「中央請客、地方付款」的根本問題無法獲得改善的情況下，小至公廁環境、大至區域發展，皆無法達到自由奔放、因地制宜的美好境界。針對地方財源不足、權力不夠的困境，中央在現行框架下只能以計畫補助的方式，使各項指標得以達成。然而，在地方基礎民生設施需要依賴中央補助的情況下，實在難以想像，地方政府如何能夠提出具有前瞻性或永續性的政策。而諸如近年政府大力推動的許多社福政策，也是循此脈絡，以各種考核、評鑑與地方「協力治理」。而地方政府為了符合考核、取得補助經費只能不斷配合，這樣的治理模式，跨域在哪裡、協力又在何處？

談到公共廁所的問題，很難不聯想到部分西方國家盛行的「使用者付費」模式。一方面，能夠達到人數上的控管，另一方面也能夠將收費回饋到環境清潔上。基於我國發展與建設脈絡之考量，這樣的方法在非直轄市中心的地區雖然難以試行，不過從社會發展的角度來看，所謂公廁，即具有公共性、可提供公眾使用的廁所，當此場所與「公家廁所」劃上等號，也意味著國家與社會界線的消融。從公廁來談公共領域之形塑－或許言之過重了，但倘若除了政府主導之外，廁所還存在多種可能，那讓改變從廁所開始也未嘗不可。

* 作者為東海大學政治所硏究生