禁令定義不明、接洽機關不明、規定有多少不明，是自去年經歷三級、二級疫情警戒以來，各行各業普遍的痛苦。業者做生意辦活動，要洽詢指揮中心、衛生局、中央地方業管機關，至少過四關，竟成了新常態，潛藏巨大的法遵風險。

防疫本就有快速圍堵的性質，天生容易與民主國家法治強調法源依據明確、法制或行政程序正當、權責機關明確等衝突，但畢竟防疫已經近三年，防疫法制錯誤空間，也應逐步被事後、個案的司法權，或其他民主監督機制糾錯了。

韓、美可以產生指標性疫苗通行令、口罩令防疫法制判決，阻止違法的重大防疫措施；加拿大、紐西蘭、法國今年初推疫苗通行證禁令，也爆發大規模示威，讓政府後續立法程序須審慎區分、規劃、說服社會。台灣沒有理由，讓防疫造成行政、管制透明程度，倒退回黨國一體的威權時代。

「另遵指引」防疫法制架構　行政透明退回威權時代

法制架構上，自從去年7月8日三級警戒延長、防疫措施適度鬆綁以來，指揮中心就以公告防疫措施裁罰規定（法定公告中後來疫情警戒字樣刪除，僅剩「嚴重特殊傳染性肺炎防疫措施裁罰規定」，以下均稱前疫情警戒），創造了民眾、業者同時遵守各中央業管機關、地方政府的措施、公告、指引，這套「另遵指引」的布局。於是並非法律規定的防疫機關，也可以發防疫規定，規定方式也五花八門，所謂「指引」大行其道不計其數，內容上更是千變萬化，各式各樣口罩令、疫苗通行證令、集會活動人口管制令、場所人流降載令、提報防疫計畫制、復業前核准制、人員健康管理、確診事件自主應變…所有內容，統統塞進前疫情警戒的附屬法制文件。

而且類似的禁令內容，有可能A行業是衛福部的公告、B行業是其他部會的公告、C行業又是部會的指引…權責機關和發布形式不一，究竟是不是一個正式的政府機關法令、有沒有效力，難以辨認。本來沒有效，代表不用遵守，況且機關及形式如此混亂，勢必其中有一些是錯誤的，但台灣社會接受新常態，幾乎是有令必遵，指揮中心記者會一開完，各行各業均遵辦。筆者去年8月底即在本刊投書「三級鬆綁後 防疫法治愈發脫韁」，形容這是類似威權時期黨國一體的行政，國家社會界線模糊，政府用列管內部屬員的方式管制民間業者。

雖台民情不喜爭訟　救濟案件仍逐步累積

行政救濟面上，原先醫療人員、高中以下等出國禁令時，社會充滿爭論，惟後來沒有發展成爭訟案件而不了了之。前疫情警戒維持那麼長，即使民情不樂意提出爭訟的台灣社會，也開始陸續累積一些救濟案件。今年8月底出爐的禾馨案判決，有重要意義，但仍未臻澈底。曾有人民對八大行業禁令、疫苗令等提出訴願，行政院用近於白馬非馬詭辯的方式判敗訴。但盡爭訟技巧之能事，終究不是解決問題的辦法。

禾馨案強調法定方式、管轄法定　「另遵指引」法制架構面臨挑戰

台北市政府裁罰禾馨診所違規打疫苗，今年8月底判決出爐（北高行訴字第113號判決）。雖然針對的是中央疫苗接種計畫（公費接種資格），但判決重點的法定程式公告、管轄法定原則，前疫情警戒（性質屬一般處分）亦應遵守。判決重點有三：

第一、衛福部發布的疫苗接種計畫，如果要具強制、能裁罰人民，因為限制了人民權利，性質須為法規命令，因此須依行政程序法法定程式公告。也就是格式上屬公告公文、刊登公報或新聞紙、制定或修改前接受人民陳述意見等，缺一不可。

第二、衛福部如果要將法定權限授權給其他機關，須有作用法的依據，僅有組織法上執掌是不夠的，就算是衛福部自己的下級機關疾病管制署，也不行。

第三、「嚴重特殊傳染性肺炎防治與紓困振興特別條例」第7條，也不能合法化前述的法制作業、行政管轄問題，況且具體定義、權責機關、作用法的授權基礎、具體法律效果都不同。這份判決澄清強調的法定程式公告及管轄法定原則，在前疫情警戒來說，又容許公告、又容許指引，不計較有無正式刊載公報（或報紙）及文號，就難以統一確認各種禁令是否有效存在。

需進一步說明的是，每次配合修正公告新的前防疫指引，衛福部都會另外通函提示各級政府機關修正重點，在這樣的通函裡，衛福部共計16次建議各地方政府，由各局處協助處理查核與裁罰，顯然非常希望地方學中央，把防疫事務廣泛授權給各業管機關。由此可見，衛福部對管轄法定原則認知非常薄弱，而且自身違法，還要全台灣的地方政府跟著一起違法。

政府「勝訴」訴願決定　理由反窺見疫苗令恐無法律依據

防疫禁令的深水區疫苗通行證，亦曾有人民提出訴願，行政院今年7月20日作成院臺訴字第1110178929號訴願決定判敗訴。指揮中心今年4月15日記者會，宣布24類場域需打三劑疫苗才可以進入，場域負責人還要配合查驗。行政院判敗訴的理由，是說指揮中心不是強制民眾打疫苗，而只是通函各機關，把三劑令的內容評估納入各自業管措施、公告、指引或要求民間單位訂定防疫計畫。這是一個極端玩弄爭訟技巧的決定。

一直到今天，疫苗令都還在執行，政府卻利用前疫情警戒「另遵指引」的法制架構，更尤其「指引」性質上屬行政指導，依據行政程序法，是沒有固定方式，不一定要是標題為「指引」、「管理措施」的文件、甚至不一定要是文件、不一定要確保公眾皆知，甚至連承辦人打電話都算數。衛福部目前共更新過19次法定公告的前疫情警戒，疫苗令上路卻迴避法定方式，推給「另遵指引」。

但是，如果連主管「傳染病防治法」、「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例」的衛福部，都找不到可以合法疫苗令依據，可以要求民眾、業者落實義務複雜多樣的接種、攜帶出示證明、業者配合查核甚至留存資料等，沒有宗教專法的內政部、沒有八大行業專法的經濟部、沒有健身房專法的教育部，藏在指引裡面的疫苗令，怎麼可能會有法律依據？這麼淺顯的道理，是不是表示我們政府明知政策找不到法律依據，仍要違法強推疫苗令？

日前S20潑水節業者與文化部公開互嗆，雙方言詞愈發不留情面，但從整體法制架構來說，業者有很大困境。前疫情警戒歷次演變20次（包含110年7月8日三級警戒適度延長那次沒有法定公告，只有新聞發布），110年11月2日那次的公告，刪除了一定人數以上活動提報防疫計畫的規定，後來並沒有恢復；但是，從上述疫苗令訴願提及， 111年4月15日指揮中心通函說，各部會為了納入疫苗令，可以考慮用防疫計畫的手段。於是，本來法定公告、法律效果明確取消掉的提報防疫計畫義務，在指揮中心給各機關、人民查找不到的公文裡，竟然復活了！要是沒有該訴願，該通函根本不可能為大眾所知。

如果政府防疫措施各種禁令（包含提報防疫計畫義務究竟存不存在），完全符合禾馨案揭櫫的法定公告、管轄法定等行政法要求，業者自己查找就可以確知舉辦活動前所有應遵守義務、應填具表格，無須私下與文化部承辦人屢次詢問，行政機關與民間業者間的不快與衝突，勢必能減小很多。

民主國家政府守法、人民依法爭取權益，本是天經地義。台灣民情不愛興訟，但是去年三級降二級以來長達近14個月的法制作業混亂，實難繼續忍受。就算人民純樸，認為好民不與官鬥，政府規定什麼業者遵守什麼，法律依據、比例原則、平等原則…統統不計較，但是「指引」（行政指導）方式的不明確性，導致就算先前接洽的所有規定悉數遵守，仍有可能半路殺出新禁令，如此指責人民違規，實在太沉重！「另遵指引」的法制架構，無限上綱民眾業者的義務，如此不可承受之重，實在令人殷殷期盼，台灣何時能出現類似美國企業疫苗令、大眾運輸口罩令法院判敗訴，出現維護疫苗法制的指標性判決呢？

※作者從事文書工作