週六即將舉行的地方選舉，合併了一項修憲案的公民複決。這是自2005年最後一次修憲以來，首度依照新增條文所進行的修憲程序。原本中華民國憲法第174條規定的修憲權由國民大會獨佔，即便是立法院也只能提出修憲案，最終必須交付國民大會複決。這項設計的原理是由國民大會代表人民行使重大政治性權利如選舉總統副總統、修改憲法等。但是，2005年的任務型國大以修憲的方式通過新的修憲程序，取消了國民大會的修憲權，繼而代之的是公民複決。

維持「一中憲法」的天險關卡？

依照現行增修條文第十二條的規定，立法院提出修憲案後，須在公民複決中獲得「有效同意票過選舉人總額之半數」，修憲案才算通過。若以2020年總統大選的選舉人為基準，當時選舉人共有1931萬人，則需有965萬人投下有效的同意票，才能夠讓這項修憲案通過。這項規定不像總統選舉採相對多數的「候選人得票最多之一組為當選」，而是以絕對多數為門檻。下週六的投票結果將證明十七年前任務型國代設下的修憲高門檻，究竟是「打造新國家」的正當性基礎，還是維持「一中憲法」的天險關卡。

2005年正逢台灣民主的上升期，當時扁案還沒有爆發，紅衫軍還沒上凱道，前一年總統大選的牽手護台灣、三二〇防衛性公投，讓台灣社會對於直接民主充滿樂觀的期待。而在國家主權的主張上，以台灣為主體的國家認同逐年攀高。2003年9月28日陳總統在民進黨十七週年黨慶上宣布要推動新憲，要在2006年12月10日國際人權日以公投來通過台灣新憲法。在此政治風潮下，陳總統當選連任隨即推動第七次修憲，2004年8月由立法院提出修憲案，2005年5月選出任務型國代來終結國民大會，以修憲的方式來創造制憲契機。而中華人民共和國為了回應陳總統「一邊一國」、制定新憲的主張，也在2005年3月通過了「反分裂法」進行反制。

以修憲來制憲，最重要的一步就是廢除國民大會。回顧台灣民主發展歷程，廢除國大始終都是主要訴求。國民大會的存在和中華民國憲法，唇齒相依。在威權時期，蔣介石為了延續個人統治，首先由大法官在第85號解釋中曲解「國民大會代表總額」，繼而透過「不足額」的國大來修改「動員戡亂時期臨時條款」，取消任期限制。這批不用經過定期選舉的國代也沒在客氣，從臨時條款的第一次修正（1960年）開始，就不斷自肥擴權，直到1990年發生「山中傳奇」，引爆野百合學運。對於國民黨政權而言，國民大會是象徵他們對統一中國還擁有正當性的「法統神獸」。然而，民主化的浪潮終究是撲向了這個「怪獸」。繼1996年全民直選總統之後，修憲權在2005年第七次修憲後，交給了台灣人民，以公民複決的方式來行使。

台灣人對於修憲、制憲極為冷感

環顧世界各國，在修憲程序中增加公投程序並非罕見。例如鄰近的日本國憲法規定須由參、眾議院議員總數三分之二以上贊成，經國民投票獲過半數贊成才會通過。而在制定新憲的時候，更常見加入公投的程序，例如最近剛結束的智利憲法公投。從比較憲法的經驗來看，2005年的修憲為了終結國民大會的修憲職權，而創設增修條文第十二條的公民複決，不算是世界上最嚴苛的修憲門檻。然而，放到台灣的具體脈絡，由於中國不斷威嚇台灣人民不可以動中華民國憲法（這應該可以入選「世界珍奇百景」，居然要靠中國共產黨來保衛當年它宣稱已經消滅的中華民國憲法），再加上中國國民黨在民主化超過三十年後還繼續、不斷地反對台灣人民修改憲法本文，主張中華民國憲法是一中憲法，想要延續威權時期的「法統」怪獸。雙重夾殺下，台灣人民長期以來對於修憲、制憲極為冷感。

2014年因為服務貿易協議而爆發太陽花學運，其中最重要的爭議就在於到底有沒有所謂「九二共識」，台灣是不是還受到「一中憲法」拘束。因此，在太陽花學運的四大訴求中，就有「舉行公民憲政會議」一項。這個訴求有別於當年野百合學運後的國是會議，希望透過由下而上的方式，捲動全民參與修憲工程。其後，在公民團體和學生的熱心推動下，成立了「公民推動憲政聯盟」。2015年初李登輝前總統也加入支持憲動盟的主張，第一階段先通過降低修憲門檻和十八歲公民權等較具共識的議題，之後再處理政府體制及權利清單等實質修改。

「國家統一前」緊箍咒束縛台灣人民

雖然太陽花學運開啟了所謂的「憲法時刻」，但這道彩虹稍縱即逝。一來人民無感，畢竟中華民國憲法在台灣長期被凍結，日子也是這樣過，憲法云云對常民而言太過遙遠。二來，無論修憲或制憲都需要高度政治動員，即便是太陽花學運這種高強度的社會衝擊事件，一旦「出關播種」後，沒有政治籌碼，對於2015年的民進黨和國民黨來說，修憲絕非關鍵議題，甚至不利選舉。在人民無感、政黨冷處理的狀況下，「憲法時刻」瞬間凋萎，一點都不意外。

這個禮拜即將進行公民複決的十八歲公民權算是這八年來唯一能夠「倖存」的修憲選項，但前述的無感和低度動員依然不改。在此狀況下，要突破修憲門檻的965萬有效同意票，只能說「有夢最美，希望相隨」。一次修憲沒通過，不代表未來不會再有修憲契機，但原本2005年修憲希望透過公民複決，讓中華民國憲法轉變為具有國民主權意義的台灣憲法，大概注定是要落空了。1991年老國代佔多數的國民大會所通過的增修條文，仍是台灣主權宣示的天花板。萬年國代雖死，遺留下來的「國家統一前」持續像緊箍咒一樣束縛著台灣人民。從1920年代的議會設置請願運動開始，台灣人民長達百年以上的自我治理之夢，最後一哩路，不會在這個週六走完。修憲公投失敗後，正好可以想一想，透過公民複決的修憲方式來達成實質制憲，究竟是不是一種自相矛盾的期待？或者，台灣人民其實更期盼有一份可以完整表達主權獨立的政治文件，更願意為這份政治文件赴湯蹈火、九死不悔，而不只是在臉書換個「十八歲」的頭貼而已。

※作者為中研院法律所研究員、清大科法所合聘教授、島國前進基金會董事長