近日美國政府公布了因烏克蘭戰爭而延宕多時的國家安全戰略報告、2022年的國防戰略報告與中國軍力報告，讓外界能一窺美國接下來的國家戰略與國防發展方向。與2017年川普政府公布的國家安全戰略報告與國防戰略報告相比，拜登政府有持續不變的政策，也有完全不同的地方，非常值得進一步討論。

拜登沒有改變大國競爭路線

首先是美國將中國與俄羅斯視為戰略對手，重返大國競爭的路線並沒有任何改變。過去川普政府提出這個政策時，曾被質疑是川普這個政治素人的短暫狂想，特別是川普執政後期，對中國的貿易戰與制裁，還被批評只是競選手段。但在拜登擊敗川普以後，新的拜登政府並沒有改變這種大國競爭的路線，甚至還因為俄羅斯入侵烏克蘭，讓美國擔心中國隨之蠢動，趁機武力犯台。美國眾議院議長裴洛西訪台所引發的危機，更讓美中之間的緊張關係雪上加霜。

此次白宮的國家安全戰略報告與五角大廈的國防戰略報告，主要在討論美國應該如何回應中國與俄羅斯的挑戰，說明這已經是美國的長期態度，在短時間內不會改變。共和黨與民主黨的政府，都會延續這樣的大方向，差別只在於執行細節的歧異。雖然美國不斷公開表示，這不是新冷戰的開端，但美中關係不可能再回到過去，幾乎已經是國際上的共識。在這個大架構下，最大的變數是烏克蘭戰爭的爆發。這場戰爭不只震驚了全世界，更令人不可置信的，是俄羅斯竟然遭遇到嚴重挫敗，讓世人見識到俄軍戰力孱弱，俄系武器落伍又不可靠，根本無力發動一場現代化戰爭。雖然這場戰爭仍未結束，戰事陷於膠著之中，俄羅斯也進行局部動員，希望扭轉劣勢。但整體來說，俄羅斯已因魯莽發動戰爭而陷入困境，不只耗盡國力，更受到國際制裁，短時間內難以恢復元氣。

美國國防部長奧斯汀（Lloyd Austin）在發表國防戰略報告的記者會上，就非常明白的表示，俄羅斯的侵略雖然構成了直接的威脅，但俄羅斯不可能長期系統性地挑戰美國。這點出了兩個關鍵：一是陷入烏克蘭戰爭泥淖的俄羅斯，難以與美國長期競爭，之前認定的兩個戰略對手，已經倒下了一個；二是中國的威脅不只在軍事層面，或單純侷限在台灣問題上，而是包含了經濟、科技、外交、國際秩序等各種層面，是一個系統性的強大威脅。這讓2022年的國防戰略報告中，進一步鎖定中國，國防優先事項的第一點，就開宗明義寫到，美國國防部的任務是保衛國土，因應中國在各個領域不斷增加的威脅。並在第三點中闡明，美國應該要嚇阻侵略，並且隨時做好準備，在必要時於衝突中獲得勝利，中國在印太地區的挑戰最為優先，其次才是俄羅斯在歐洲地區的威脅。

至於美國應該如何面對中國的挑戰，這份2022年的國防戰略報告，仍然以綜合嚇阻（Integrated Deterrence）為主要手段，除了在軍事上，還強調以經濟、外交與資訊戰等各種手段，來提高敵方發動侵略的成本，逼使其放棄採用武力。不過美國這一套綜合嚇阻戰略，在俄羅斯侵略烏克蘭前，並沒有成功發揮功效。這在拙作「美國的綜合嚇阻戰略為何沒有成功嚇阻俄羅斯？」已有過初步討論。五角大廈也在這一次的國防戰略報告中，對於之前的失敗，提出了解釋，認為最主要的原因，是綜合嚇阻戰略往往受到政府其他部門的干擾與影響，被迫遷就其他單位的優先事項，而影響了綜合嚇阻戰略的成效。由於美國政府沒有辦法展現出一致的明確態度，堅決劃定紅線，結果造成敵方的誤判，認為美國並沒有決心履行綜合嚇阻的警告與制裁，最後選擇發動侵略戰爭。

美中對抗裡每個領域都將成為戰場

這最好的例子，是美國總統拜登近期多次公開保證，若中國選擇武力犯台，美國一定會軍事介入，派遣部隊協防台灣。但每一次拜登發言後，美國白宮或國務院的官員就會立刻透過管道表明，美國的一個中國政策並未改變，而讓外界認為拜登失言，或美國政府的態度不一。雖然瞭解美國對中政策的人，都明白美國總統承諾協防台灣，與美國繼續維持一個中國政策，兩者之間並不衝突。但對一般民眾的感覺來說，是看到美國的說法反覆，總統的承諾馬上被國務院否定，極不利於美國團結國際社會，聯手嚇阻中國的犯台野心。更讓中國的宣傳媒體有見縫插針的機會，在資訊戰上取得優勢。這一點與烏克蘭戰爭爆發前極為相似，俄羅斯也是利用類似的手段，來分化美國與歐洲國家，並打擊烏克蘭的防衛決心。美國是否能記取教訓，恐怕是綜合嚇阻能否成功的關鍵。

美國的綜合嚇阻，其實還暗示了未來美中角力的可能模式。雖然在綜合嚇阻中也強調，要讓敵方瞭解美國的意圖，以管理風險，避免把競爭推向戰爭。但綜合嚇阻的概念是把經濟制裁、出口管制、外交手段與資訊戰都當成工具，就代表雙方的戰場將從傳統的軍事對峙，擴展到各個不同層面。冷戰時，美蘇兩大集團以軍事對峙為戰場，雙方幾乎不相往來，但這場美中對抗將完全不同，每個領域都將成為戰場。在經濟上，雙方的貿易戰從川普執政時期就已開打。在科技上，拜登不只禁止高階晶片出口到中國，甚至阻撓中國採購生產晶片所需的光刻機。在外交上打造美、印、日、澳的同盟，並逐步拉攏北約國家。在資訊戰上，美國國會正計畫禁止抖音，避免中國利用這種影音平台進行宣傳。美國說，美中競爭不是新冷戰是對的，因為這是一場全新形態的國力競賽。

積極反制解放軍的灰區作戰活動

在這一份國防戰略報告中，揭櫫了許多新的競爭領域，而隨後公開的2022年中國軍力報告，更進一步討論這幾年中國的對外擴張與發展。包括一帶一路、疫苗外交、軍民融合策略、高超音速飛彈、太空科技、反介入戰略等，其中特別值得注意的，是灰區作戰、核子武器與資訊戰。首先，這兩份報告中都特別強調要積極反制解放軍的灰區作戰活動，因為這是中國近年來在南海、台灣海峽、東海等海域，擴張勢力的典型戰術。五角大廈特別警告，這種不能算是軍事行動，卻又違反國際規範的策略，會利用新科技，或以全新的方式來使用舊有技術，以取得優勢，如果不加以防範，將會危及美國現在與未來的軍事力量。而要反制這種灰區作戰，軍事手段並不是一個好選擇，美國有必要採取新措施，強化與盟邦分享情報來圍堵，並以外交、司法等非傳統方式來因應。

此外，中國軍力報告還指出，中國一直在積極擴充核子武器的庫存，並研判中國目前擁有400枚核子彈頭，2030年將增加到1000枚，2035年將達到1500枚的規模。由於俄羅斯也不斷揚言，不排除會採用戰術核武，以扭轉在烏克蘭戰場上的劣勢，並阻止北約國家持續軍援烏克蘭，讓核武威脅大增。近期美國罕見地讓核動力彈道飛彈潛艦，公開現身在地中海的直布羅陀、印度洋上的迪亞哥．加西亞美軍基地，還與英國的先鋒級核動力彈道飛彈潛艦（Vanguard class）一起在大西洋上進行聯合演訓。說明以美國為首的北約盟邦，正在全力嚇阻俄羅斯在烏克蘭戰場上使用核武。可以想見，隨著美中競爭的白熱化，中國的核武庫存達到一定程度後，中國也會開始利用核武做為籌碼。再加上北韓這一陣子不斷試射各式飛彈，這種核武威脅將會籠罩世界很長一段時間。

科技競爭會比軍備競賽更激烈

資訊戰則與核武這種戰略性武器完全不同，並不會令人感到特別恐懼，但威力絕不可小覷，而且已在不知不覺進行中。隨著網路的普及，資訊戰的效果不斷在快速增強，此次的中國軍力報告就出現一個特別專題，在討論資訊戰的問題。資訊戰所包含的層面非常廣，包括竊取機密、透過網路對基礎建設進行破壞、控制電磁權、干擾軍民通訊等，都是廣義的資訊戰領域。但目前最令人注意的，是所謂的認知領域作戰（Cognitive Domain Operations , CDO），依照解放軍的定義，認知戰是一種綜合軍事、政治、經濟、輿論、心理等多重領域的手段，來影響目標受眾對於事物的認知判斷，進而取得優勢。中國希望利用這樣的手段，來瓦解對手的抵抗，並阻止外力介入。隨著中國在人工智慧、大數據應用上的進步，中國操作認知戰的技術已越來越成熟，成為了另一個挑戰。

綜合來看，這兩份報告延續了白宮的國家安全戰略報告的主軸，定義了接下來幾年美國的軍事走向，也等於描繪了未來世界的圖像。美中兩國的競爭將會長期化並白熱化，已無法扭轉，美國也無意扭轉。雖然雙方不會立即攤牌，在合乎彼此利益下也會進行合作，讓情勢稍微緩和，不過大趨勢很難有所改變。競爭會無所不在，經濟戰可能會比軍事對峙更持久，科技競爭會比軍備競賽更激烈，網路成為兵家必爭之地。而高超音速飛彈、太空武器、第六代戰機的發展，會讓美中兩國不再擁有戰略縱深，雙方的國土全境，都在對方的打擊範圍內，軍事對抗的範圍不再侷限於西太平洋，而會擴展到全球。中國與周邊國家的小規模衝突，可能會不時發生，從漁業糾紛到邊界爭議，接續出現。美國國防戰略報告裡談到的戰略穩定與衝突控管，將會非常困難，不斷受到挑戰。

日本過去與中國關係良好，澳洲更是中國最積極投資移民的國家之一，但目前中日關係陷入低迷，澳洲更常與中國針鋒相對。這原因除了中國的戰狼外交，最重要的關鍵是中國與美國盟邦之間的關係，往往會受到美中關係的影響，跟美國的關係越深，就越難以避免這一點。甚至連遠在歐洲的英國，都宣稱中英之間的黃金年代已經結束，背後原因不問可知。兩岸之間其實更受美中關係的影響，不論台灣願不願意，都難以獨自遠離國際情勢的巨變。日本、澳洲、英國、甚至是整個歐盟，都難以改變這種情勢，更何況是小小的台灣。美中兩強的競爭會持續多長的時間，目前沒有人知道，但上次的冷戰對峙了四十幾年才分出勝負。台灣要有處於漩渦中心的長期準備，建軍備戰的重要性自不待多言，甚至整個社會都要有所體認，畢竟這場龍爭虎鬥才剛剛揭開序幕而已。

※※作者為軍事研究者