媒體報稱國防部欲修「全民防衛動員準備法」，戰時將管制媒體與網路，在野黨痛批這是「軍管戒嚴」，國防部則說這是戰時必要，以防範假訊息散播，且有區分動員前、後，一如「災害防救法」及「傳染病防治法」的相關規定。

戰時媒體管制的通則

我相信國防部的說明，大多數人看不懂，其實可以講得更明白一點。整個「全民防衛動員準備法」，所有的動員準備工作，平時僅止於「調查、統計、編組」。要等到總統依憲法發佈「緊急命令」，宣佈「全國動員或局部動員」，才會啟動戰時徵用或管制機制。所以國防部發稿否認，並沒有錯。

但國防部的否認也不是沒有問題。請問，如果真進入戰爭狀態，緊急命令發佈，不需要進入「軍管戒嚴」嗎？即使在烏克蘭，現在也是有相當程度的媒體與網路管制的，烏軍每天在推特上發俄軍的傷亡戰報，但絕口不提烏軍自己的傷亡數字，那不是一種戰時新聞管制嗎？烏克蘭媒體能進行的報導，幾乎全是安排過的，網路報導也多是過濾過的，這是現今戰爭時期媒體報導的通則。

現今戰時媒體管制的通則，大約是在1991年波灣戰爭時期美軍建立的。美軍經歷越戰慘痛教訓後，深覺以往那種讓記者自由進出戰區採訪的慣例，會對戰時訊息及輿論造成不可控的傷害。於是波灣戰爭時，各國記者只能蹲在後方總部的新聞中心內，接收軍方新聞官提供的畫面與訊息。記者可以提出採訪要求或問題需求，但仍需經過新聞官安排，或由其提供畫面、資料。所以我們在電視上看到那些戰斧導彈在牆上打個洞，下一枚從那個洞穿過去的畫面，都是美軍刻意提供的。美軍當時從未完整公開80號死亡公路的攻擊畫面，媒體只能拍到或找到事後一片狼籍的慘狀。

過往英勇出入戰區第一線那種「戰地記者」，幾乎已成絕響，因為現代戰爭多半是遠遠的看見黑影就開槍，誰看得見記者身上防彈背心上的「Press」字樣？況且，記者扛台攝影機在肩上，遠遠看來就像個火箭筒。烏克蘭戰爭之初，BBC記者曾勇闖戰區，結果車子馬上被機槍掃成蜂窩，四、五人躲到建築物中等待救援，反給前線部隊增加麻煩。

戰時沒有新聞自由

所以，各方賢達可不可以不要鬧了？現在全世界沒有一個國家，可以讓戰區中保有完整的新聞自由，新聞自由僅存於無戰爭狀態的後方和平地區。一旦台海發生戰爭，台灣全島立馬成為戰區，可能連通訊、網路都會全面中斷，那還有名嘴網紅發揮的空間？國防部對於戰時新聞管制的概念並沒有錯，錯的是這事不該由國防部來提。當總統發佈緊急命令，行政院各部會同樣要進入戰時機制，訊息與通訊管制是NCC的業務，該怎麼規範？怎麼管制？當由NCC來提。

更根本的問題在於兩個：一是我國的各級行政部門，普遍缺乏戰備動員的思想準備，一聽到「戰爭」二字，就全部丟給國防部，現下連救災也是。二是國防部本身的戰時動員概念，仍停留在一戰時期魯頓道夫「總體戰」的階段，戰時一切民力物力都要由軍方管起來，全部為軍事服務。我們的「民防法」，就是這種思維的典型產物，戰時台鐵、台電、台水、高鐵、縣市政府等關鍵基礎設施人員，皆應成立「特種防護團」，請問，他們既沒槍，又沒彈，受過完整軍訓的多半是四、五十歲半百老翁，他們是要怎麼「防護」？

「全民防衛動員準備法」雖然好一點，納入了各部會擔任主管機關。但這些主管機關要做什麼？負責那部份任務？需要如何編組？與軍方的窗口放在那裡？卻一點概念都沒有。舉例來說，該法的精神動員由教育部負責，但教育部只管得到學校，管不到輿論，文化部則完全不在此法動員工作之列，即使列進來，文化部也管不住輿論。第14條講精神動員，要主管機關（教育部）「應結合學校教育並透過大眾傳播媒體，培養愛國意志，增進國防知識，堅定參與防衛國家安全之意識。」教育部何時管得到大眾媒體了？大概已發現有問題，第3項又補列了「國家通訊傳播委員會應會同文化部訂定動員實施階段大眾傳播事業及從業人員管制辦法。」但這兩個機關並非精神動員主管機關，凡事還要先報教育部核可，這樣對嗎？這回新聞報稱國防部要修法增列管制媒體，其實原本法令就有條文了，只是位階較低而已。

其次，法令應用上，各部會也習慣甩鍋國防部，但國防部卻沒有那個位階叫得動各部會，於是動員準備工作甩成一灘爛泥。民間自主編了全民防衛手冊，官方也要編，卻丟給國防部去編。國防部又叫不動經濟部建置水、電報修窗口，叫不動內政部建置各村里或韌性社區APP單一服務機制，民防單位歸警政署管，實際救災防災專業卻是消防署管，於是只有把大家的電話都填上去就算了事。這本手冊的主編單位，依法應該是行政院副院長主持的「行政院動員會報」，該單位的秘書雖是國防部，但起碼可以讓文化部或內政部來協助編輯吧？至少易讀易懂一點。結果就是，國防部承攬了太多非其戰訓本務工作，什麼都想管，都得管，卻什麼也管不住，結果自然慘不忍睹。

台灣各部會缺乏戰時動員概念

各部會自己完全缺乏戰時動員概念，一遇異常便手足無措，是更大的問題。疫情期間，醫療人力不足、運載車輛不足、隔離住宿空間不足、疫苗施打速度不足，都是典型的「戰時狀況」，可以用「戰時徵召」機制來填補人力物力不足問題，但各部會一律的手忙腳亂，哀鴻遍野。最後，醫療人力不足問題是用徵召退職醫護填補次要工作；隔離住宿問題則是與旅館公會協商，弄出防疫旅館；疫苗施打則靠大型施打站補強…。這些都是戰時機制的應用，大型施打站還是從美軍那邊抄來的。

更根本的問題，是「全民防衛動員準備法」係按現有行政體制分配主管業務，卻沒有戰時任務的分項編組與運作機制。舉例來說，再來一次納莉風災，台北市堆滿垃圾山，砂石車可以請交通部調，但怪手要找誰調？裝滿垃圾的車子要開去那裡倒？現在已無小巨蛋預定地可以倒了，去山豬窟嗎？這是環保局的業務。這些事全都甩鍋給地方政府，中央部會叉著手講廢話不管事嗎？或是叫軍方來運垃圾嗎？

軍事任務也是一樣。民間有許多高手，各有職能專長，內政部雖然負責人力動員，但軍方不給它派任務、列項目，他去那裡找那些人都不知道？怎麼做好人力動員？挖戰壕可以調小山貓，堆沙牆可以找水利工程公司調沙腸和太空包，拉水電、焊鐵條、搭鋼骨、灌水泥、鋪柏油、修馬路、修車輛、修通訊、搞網路…，都有產業公會或職業工會可以支援，但這些工作項目得要軍方或動員會報列出來，各單位才能事先連繫，戰時有效動員。戰時人力的徵募，不見得全是上前線拿槍硬拼的。在現代戰爭中，後方軍事支援的人力需求，遠大於前方拿槍硬拼的戰鬥需求，更多的是後方民眾的安置，與各種的後勤補給需求。善用各種專技人力協助完成軍事任務及民防任務，才能提供一個高效率的作戰支援系統。君不見，基輔馬路被俄羅斯飛彈炸了個大洞，隔天就鋪平了，我們建立了這種高效能的民防支援系統嗎？

用參與取代管制，用志願取代徵召

因此，誠心建議，軍方與府院高層，換一套思維系統來應對現代戰爭中的民防與後勤需求，而其核心概念就是「用參與取代管制，用志願取代徵召」。其根本原因，是我們身處一個民主社會，不是那種叫你幹嘛就幹嘛，不聽話就打死你的威權社會。管制與強迫徵召，那是計劃經濟與威權系統的產物，在自由社會中，光是統計、登記就會搞死主管機關，做得離離落落。與其任其互相甩鍋，還不如由軍方及行政院，列出戰時必要的任務需求，然後組建各行各業的「志願軍」，徵募各類專技人員報名組訓，以其專長協助各類軍事勤務及民防任務的進行。在平時，這些「志願軍」可以形成軍事協作與民防協作的骨幹，配合各種演習，戰時則能成為基層專技指揮系統，有效推動工作落實。

舉例來說，無人機飛手早有協會，何不組建「無人機志願軍」，協助軍方偵搜？怪手、砂石車、營建工人則組成「工程工兵志願軍」，協助戰時陣地布設。運輸卡車、越野車隊、全地形車隊、物流業者，則可協助運輸、偵搜、及終端運補。貨櫃及室內裝潢業者，則可調來修建臨時營舍與難民組合屋。小型風力發電機、太陽能業者、水電師傅，則可協助架設弱電與儲電設備，因應主力水電設施毀損…。凡此種種，均可以在平日組成各類「志願軍」，與軍中政戰系統或相關單位建立對口，戰時「志願為主，徵召為輔」，協助各類軍事勤務與民防任務的推動，有效率的開展全民動員。

總而言之，在民主社會中，「管制」與「徵召」這種強迫性作為，一定是不討喜的。但「參與」及「志願」，可以找到有意願主動參加任務的熱心人員，既較少抱怨，也可承受更高強度的任務需求及訓練要求。國軍已不是當年那種要靠「拉伕」和拆門板來過活的部隊，台灣人民願意參與社會服務，貢獻一己之力救人救己的數量也不在少，軍方與行政院，應該已更開放的態度，更進步的觀念與辦法，來應對一場現代戰爭的軍事及民防需求。而且，參與是化解許多民怨的最好辦法，當老爸老媽都下去當志願軍了，小朋友會覺得戰爭與救災，根本不關我的事嗎？

※作者為前親民黨文宣部副主任、專欄作家