近來台北政壇有重量級政治人物宣示將於選上總統之後，推動重啟兩岸服務貿易協議履行及其他協議談判，引起輿論譁然及討論。今年適逢兩岸服貿協議簽訂10週年，一些民間團體也紛紛指出當年因為馬英九前總統及其政府在立法程序上的瑕疵，導致兩岸服貿協議成為所謂的黑箱協議並進而引發了台灣進入21世紀以來範圍最廣泛的群眾運動，因大部分參與者為學生，故也稱318太陽花學運。當時馬英九政府在民意與在野黨壓力下最終擱置履行兩岸服貿協議承諾。

兩岸服貿協議為海峽兩岸經濟合作架構協議（ECFA）底下的子協議，當年原本預計要在ECFA的架構下陸續完成貨品貿易、服務貿易、投資保障與爭端解決四大協議，而因當年318太陽花學運，使得迄今僅完成貨貿和服貿的早收清單、投保協議以及完成簽署但無法履行的服務貿易協議。假如當年中國和台灣成功的堆動ECFA與後續協議，則世界可能不太一樣。

當年反服貿和318學運的抗議者提出的訴求與擔憂如今證明是對。但持平而論，在2014年的時空環境底下，若從經濟面來說，ECFA及相關協議並非對台灣完全不好的方案。進一步說，ECFA的問題主要在於政治面，對中國政府而言，透過多種惠台措施以及ECFA的讓利，其目的本即醉翁之意不在酒，要透過在經濟面與台灣整合，綁進其勢力範圍，從而達到終極統一的結果。雖然歷史沒有如果，但可設想一下假如中國當年與台灣成功完成ECFA各項協議的後果。

中國藉由ECFA，除了加深兩岸經濟整合使台灣被迫漸進邁向統一之外，也將極有可能取得更多對全球政治經濟格局的影響力以及籌碼。中國將能利用ECFA帶來經濟整合，成功影響甚而部分掌握台灣擁有的先進半導體製造業，亦即當兩岸經濟整合，台灣半導體廠勢必加速移往中國，以運用其豐沛勞動力和高度發達的半導體生態系為全球客戶更好服務，從而造成中國成為全球半導體製造中心。當然在美中關係冷淡以前，中國已經是最大製造中心，不過在假設的歷史下，權重將可能再次提升，晶片製程掌握程度也可能更高。

當時中國也沒有在國際上展現出咄咄逼人以及戰狼外交的面貌，習近平在2014年才剛掌權兩年，但執政重心則是以改革者的面貌致力清除國內政敵，對外則無過多過激舉動，因此包括美國在內的世界各國也對中國缺乏如同今日的警覺，或以今日流行語來說各國尚未「覺醒」或覺醒程度不足。

當年反服貿和318學運的抗議者提出的訴求與擔憂，如今證明是對。（資料照片／攝影：張哲偉）

世界各國已提出經濟安全核心範圍

回到2023年的時空背景已經與10年前不一樣了。美國在近五年間先後兩任總統接續調整對中政策，放棄過往四十年的交往策略，改以戰略競爭做為對中交往框架。拜登於其去年公布國家安全戰略，將中國列為美國未來10年最重要的競爭對手，因此要在科技、產業跟軍事上全面加強實力以保持美中競爭的領先，首要策略之一即是要降低對中國的經濟依賴；而美國民主共和兩黨在所有議題上都致力對抗彼此，相互找碴，不過惟有對中共與對中政策，則是兩黨難得具有共識的議題。

除了美國，世界其他強國，包括歐盟跟日本也開始認知到過度依賴中國的風險。以今年5月剛剛結束的七大工業國（G7）廣島峰會而言，G7領袖聯名發布的廣島峰會公報，其中一項重點即是強化經濟韌性與經濟安全，以應對中國對現有「基於規則的國際秩序」之挑戰。在公報當中，G7提出一個很重要概念叫做去風險（de-risking），做為強化經濟韌性和經濟安全之基礎以及各國對中交往的基本原則。

去風險自然不是什麼新詞彙，實際上現代社會的各國政府在經營國家時都從去風險的角度思考，只是在執行措施上面各有差異。以近代而言，二次戰後以來西方國家主流去風險思考是利用各國比較優勢生產商品，透過自由貿易交換所需，並輔以金融和軍事合作，促進全球經濟整合，避免因為貿易保護主義引發全球經濟恐慌，從而再次重現兩次世界大戰爆發前的世界光景。這樣的體系集大成者為1995年成立的世界貿易組織，當初的理想是各國皆能在WTO裡具有共同的經濟利益進而達到共同繁榮的目的。

然後中國在1979年開始改革開放，2002年加入了WTO（入世），成為了世界工廠。當初美國戰略家原本設想的是，利用中國改革開放導入市場經濟，培育起一批嚮往民主制度的中產階級，從而使中國能加入民主陣營，與西方國家擁有共同語言，共創繁榮。不過中國入世後，反而利用現有制度對其優容，例如利用開發中國家身份得以擁有若干優惠條件，採取被廣泛稱為不公平貿易的措施，包括但不限於缺乏法治的市場監管機制，不透明的產業補貼政策，利用商業間諜竊盜智慧財產竊盜等，鞏固既有政治體制並成為全球經濟的重要砝碼。

中國也在近十年開始展現成為國際秩序主導者的雄心，利用各種經濟脅迫（economici coercion）手段，教訓對中國說三到四的國家。中國經濟脅迫行為的特色在於，缺乏手段與目的的正當連結或合理關連，無論受到教訓的主體或旁觀第三者僅能推測一條模糊的紅線，至於這條紅線的範圍則由中國政府解釋。

2020年爆發的COVID-19疫情將全球經濟過度暴險在中國的情況展現，2022年的俄國侵烏又再次驗證歐盟對俄國的能源依對歐盟安全的重大危害。在這些多重因素影響下，西方國家也意識到當前以規則為基礎的國際秩序其實存有若干不足，需要強化，因此2023年的G7廣島峰會以「維護以法治為基礎的國際秩序」強調民主人權法治等普世價值做為國際秩序基礎的重要性，以應對中、俄等威權國家的挑戰，而重要成果之一則是界定何謂經濟安全。

根據G7的說法，經濟安全包括了建立具韌性的供應鏈、建設具韌性的關鍵基礎設施、回應非市場政策和做法、回應經濟脅迫行為、打擊數位領域有害做法、合作制定國際標準，以及防止關鍵和新興技術流失等七項政策議題，而七國將要新建「經濟脅迫協調平台」協調彼此政策，共同應對具有中國特色的經濟脅迫行為，或更廣泛的避免任何國家將經濟依賴關係武器化（weaponize economic dependencies）。七國各自也於近兩三年陸續展開和確立相關經濟安全保障措施。例如日本去年就通過了經濟安全保障推進法，從法制面針對特定重要物資、關鍵基礎設施、核心科技技術移轉、軍商兩用物品管制等等面向採取措施加強監管；歐盟則在今年 6 月 20 日公布了經濟安全戰略，涉及的面向亦與日本大同小異。

G7國各自於近兩三年陸續展開和確立相關經濟安全保障措施。（美聯社）

歷史已給出ECFA功過部分答案

ECFA功過原本有待歷史檢驗，而如今看來歷史已經給出一部分的答案。然而僅僅只是反對服貿重啟或許是不足夠的。做為台灣人必須清醒認識的事實是，雖然中國對台灣的經濟拉力帶有政治目的，但與此同時，中國是台灣經濟成長的主要動能。反之亦然，台資與外資也是中國重要的經濟成長動能，這種相互依賴在過去創造了台灣的經濟奇蹟以及全球的經濟繁榮，只是現在到了需要改變的時候。如今主要國家紛紛思考從去風險的角度，在體制上採取保障經濟安全的做法。對於始終直面中國威脅的台灣而言，一方面需要中國做為生產基地與市場，另一方面也需要在國家安全和經濟發展之間持續權衡。目前台灣已有諸多做法旨在降低因為中國經濟影響力而衍生的風險，例如發展新南向和新東向政策分散市場，或是利用法律監管，針對高科技或關鍵產業實施投資審查、出口管制以及營業秘密保護等。

然而目前台灣尚缺乏一部整合各項措施的政策框架或法律，做為政府規範企業投資中國的交往指南，以及做為台灣在國際新秩序底下的去風險行動準則和決策參考。這部經濟安全戰略將不只僅針對中國而是更廣泛地從國家發展的整體方向思考，台灣與世界在物流、金流、人流以及資訊流等方面的交往。同時這部經濟安全戰略也應該從國家領袖的高度出發，擬定策略，統合分散各部會涉及對中風險管控的業務，並制訂具體的行動準則供行政部門參考。最後這部經濟安全戰略也可能包含盤點台灣做為世界重要經濟體，可能受人挾持或被他人視為風險來源的產業、企業和科技，做為未來政府和企業領袖決策時的資訊參考。

※作者任職於中華經濟研究院WTO與RTA中心