上個月賴清德副總統訪視嘉義的「六腳青實驗事」，稱讚嘉義縣地方創生的成果外，更提到「均衡台灣」的重要性。過去台灣長期以來南北失衡、非都會區人口老化與外流情形嚴重，因此這幾年中央除了前瞻基礎建設計畫之外，地方創生更是達成南北平衡、城鄉均衡的重要政策。

地方創生作為「均衡台灣」的重要手段

「地方創生」是2014年日本前首相安倍晉三，為了解決人口過度集中在東京、鄉村人口老化而提出的政策，希望透過讓地方特色與產業結合，協同各地團體投入資源與人力，振興地方的產業發展，改善人口外移、高齡化、少子化、城鄉差距等問題。

2018年賴清德副總統擔任閣揆時，致力推動地方創生，分別在當年5月與11月召開地方創生會報，並在2019年正式推動〈地方創生國家戰略計畫〉，由國家發展委員會整合中央各部會的資源，協助縣市政府與鄉鎮市區公所推動地方創生。

地方創生計畫的申請流程大致如下：先是由鄉鎮市區公所進行提案，送交縣市政府審查，而後再經國發會、行政院地方創生會報，方能撥款執行。2020年〈加速推動地方創生計畫〉促成台灣的地方創生2.0，讓民間團體與青年培力站能自主提案，透過分區輔導中心與專案辦公室審查後執行。嘉義就有「大林好」這個青年培力站，集結志同道合的青年參與地方創生。

我們溪口鄉，是全嘉義第一個受到地方創生補助的鄉鎮，備受中央部會甚至賴副總統肯定。溪口擁有歷史悠久的布袋戲佈景產業，在資源與經費挹注後，這難得的非物質文化遺產才得以進行保存與宣傳。不過溪口鄉在執行地方創生時仍有遇到一些困難，以下我將用嘉義的經歷，剖析目前台灣的地方創生在財源、法規、人力上的問題，並提出地方創生3.0所要的願景。

財源：機會平等與分配正義的兩難

目前國發會是採用「齊頭式競爭」方式，審查地方創生送案，意即嘉義、花蓮、彰化、基隆等縣市，會跟資源與人力豐厚的桃園、台中一同競爭。實務而言，各鄉鎮市區在提案的品質上會有不小的落差，主因直轄市提案能匡列協助送案的預算、資源、人力較多，會比非六都更有競爭力，造成非六都縣市的提案輸在起跑點。

其次，國發會能匡列到的經費分散在中央各部會，舉凡經濟部、文化部、農委會、教育部、內政部、交通部、原民會、客委會都有，致使國發會的權責失衡。負責指導各團體進行地方創生的是國發會，要為政策成敗負責的也是國發會，然而實際預算的掌控權卻分散到預算名目相對應的部會。

對青年培力站和地方團體而言，財源的持續性是最艱困的挑戰。一項地方創生計畫可能包含硬體建設、特色產業發展、藝文活動、社區營造等面向，這些都需要長時間的維繫營造，才能將成果發揮到極致。建築需要經費去維護、產業發展也需要穩定的資金、活動每一次籌備都需要預算，若地方創生要執行下去必然需要穩定的財源支持。然而政府不可能無上限地對同一團體持續補助，實務上地方創生普遍對企業缺乏投資誘因與利益，是目前必須正視的財務兩難。

法規：無所適從的現況困境

目前地方創生並沒有相關的母法，只有戰略計畫層級的政策宣示，使得各個問題屢現。首先缺乏母法法源將使中央與地方、各部會，甚至是政府與民間的權責關係上，無從參考與遵循，導致各行其是。

其次，現行只有行政命令層級的政策宣示下，地方創生預算分散在各不同部會，使得國發會必須配合各部會去審定及協調預算，角色已然脫離主管機關的定位。如果有法律層級的母法授權，讓國發會扮演更積極主動的角色去引導地方創生戰略的方向，將可擺脫部會本位主義限制，避免讓地方創生被各部會的迥異方向制約。

最後，沒有法令明確權責關係、集中指揮體系的情況下，創新的提案容易胎死腹中。如今常有地方創生提案的預算分散於不同部會，可能於A部會的預算有被通過，但B部會的則沒有。如此會使得地方創生計畫拿到部分的錢卻沒辦法有任何進度，或者是為了配合到所有部會的要求而挑戰計畫。

人力：專業人才 vs 在地青年

毫無疑問的是，人力的數量、素質與能力是地方創生成敗的關鍵。台灣的地方創生方興未艾，其實在初期上路時大家頗有瞎子摸象、一步一步探索的感覺，也因此人才的專業度是一大要素。地方創生的團隊常碰到既無法應付繁瑣的行政業務，又無法同時滿足各部會要求。就更實際情況而言，計畫撰寫、財務規劃、團隊經營是每個地方創生團隊多少會碰到的專業性考驗，但並非所有團隊都技能都點滿，顧好每一層面的技術性問題。
 

因此才會出現像是「大林好」這樣子的青年培力站，扮演母雞角色，專門培訓初試啼聲的地方創生團隊。除了專業性之外，其實在地性也是一大要素。

所謂地方創生，就是要發揚地方的特色來去創造經濟與文化價值，因此人力的在地性極其重要。一個團隊裡面需有土生土長的在地人口，才能對當地的風土民情、歷史脈絡、文化特色、經濟產業具備深刻了解，才能在執行計畫時與地方有實質上的連結。有部分地方創生的案例，因團隊缺乏在地性，使得當地人有排外情緒，導致推案方利益良善卻無法凝聚居民共識，計畫事倍功半。
 

在人力層面的兩難是，專業人才雖懂行政、財務、團隊經營，但不一定能與當地人有連結，或真的妥善發揚在地特色；在地人才也需要時間和成本，去學習專業知識與技能。

地方創生3.0：「均衡台灣」國家級戰略

本文花了很長的篇幅在說明目前台灣地方創生在財政、法規與人力上的困境。我來自權益被犧牲的嘉義縣，全台灣22縣市當中其實也有不少縣市在現今的政策下權益受到忽視，因此我提出以下幾點解方，來解決地方創生的困境。

第一，制定《地方創生條例》。能夠確保主責的國發會不會有名無實、與各部會和地方團體的權責關係能夠明確化；而且也能使財政來源穩健，讓地方創生團體無後顧之憂；也能針對施行細節去做處理，讓各個部會、各個地方、各個團體，在執行時能有參考依據。

第二，以財政等級作為競爭依據。在審核情況上非六都縣市的提案常常無法媲美直轄市的提案，因此若能以22縣市的財政等級作為劃分依據，設定每一等級的預算分配比例，再將同等級縣市的提案進行比較競爭，才能確保預算有確實照顧到有潛力的鄉鎮。

第三，保障偏鄉一定入案比例。如我先前所述，第二項有助於嘉義縣等傳統農業縣的權益備受重視。但是嘉義縣各鄉鎮市的樣貌也很多元，也像是人口多的民雄、觀光發展興盛的阿里山、文化豐富的梅山，但有更多的是需要被照顧、需要被看見的鄉鎮。雖然在第二項的建議下嘉義縣等縣市確實能有一定比例的案件獲補助，但也同樣需注意到同一縣市當中不同鄉鎮競爭力與資源的差異，才能達成真正的分配正義。

第四，中央政府主動設置地方培力站。如今所謂的青年培力站多是由民間自動發起，我希望中央政府能正視地方創生的重要性，在各縣市的山區、海區，或者南北各設置至少一處地方培力站，以培育地方的專業人才，使得人力的專業性與地方性都能兼顧和提升。

第五，提高地方創生團體融貸上限。政府與企業不一定有能力持續地對同一團體無限補助，因此必須培養各個地方創生團體自籌經費、穩健財務狀況的能力。政府應扮演點火器角色，主責指導與開創，而非持續性地保養，才能讓各個地方創生團體有能力、有管道穩定財務狀況，讓整體政策永續。

誠摯希望未來的台灣發展，能夠更均衡永續。

※作者為嘉義縣山區立法委員參選人