2023年6月14日，德國推出了各界等待已久的《國家安全戰略》（Nationale Sicherheitsstrategie），更是德國首度推出此種文件。這份戰略的推出，可追溯回當前執政的「紅綠燈聯盟」（Ampelkoalition），在2021年底簽署的執政協議。在經過長時間的激烈協調後，德國政府終於在近期正式完成這份文件。

作為德國的第一份此類文件，《國家安全戰略》延續目前「紅綠燈聯盟」上台以來的基調，強調了中俄在德國戰略上的帶來的風險。整體而言，這份戰略在內容上涵蓋了全方位的國家安全威脅，同時也嘗試整合德國政府的所有內外部資源加以應對，然在細節上則較為模糊，也反映了政策辯論與形成過程中的爭論與妥協。值得注意的是，由於這份《國家安全戰略》報告的定位是一份原則性的背景文件，預期在未來，德國政府各部會將進一步針對各種不同需求與相應的規劃，提出個別的戰略文件，闡明細部議題的立場與作為。

系統性的整體國家安全戰略規劃文件

整體而言，德國的第一份《國家安全戰略》文件，聚焦於三方面：防禦、韌性、永續，德國政府嘗試以這三方面的重心，涵蓋目前所面對的多樣化安全威脅。

德國政府認為，在可預見的未來，歐洲與大西洋區域最大的安全威脅首先來自於多極化國際秩序下，部分國家嘗試以「體制性競爭」（Systemische Rivalität）重塑國際秩序，這包含對烏克蘭發動侵略戰爭的俄羅斯，及同時身為「合作夥伴」（Partner）、「競爭者」（Wettbewerber），與「體制性對手」（Systemische Rivale）的中國。

其次，歐洲周圍的安全威脅為來自於各種全方位的危機，包含了戰爭（如烏俄戰爭）、脆弱國家成為恐怖主義發源及撤退時的地點，內部衝突擴散至他國等。同時，德國社會與經濟也面對多重威脅，如恐怖主義、極端主義、組織犯罪以及非法資金流動的增加，此外還有：網路攻擊大幅增加；關鍵基礎設施成為攻擊目標；能源與原料供應風險；國際經貿與金融的風險，如單方面過度依賴；氣候變遷；貧窮、飢餓、疾病以及自然環境的破壞等。

正因威脅的多樣與全面性，儘管目前歐洲正值二戰以來首次爆發大規模戰爭的時期，德國並不僅置重心於軍事及國防安全，而是尋求從國際合作，以及國內各部門的整體方法來加以應對。就國際層面而言，德國尋求跨大西洋夥伴關係、北約及歐盟的深化合作；而在國內的層面，則在德軍之外，還需要外交、警察、消防、國際發展合作、網路安全，甚至供應鏈安全的層面緊密結合，才能完成這份戰略文件中，確保德國公民安全的核心任務。

是故，德國在這份《國家安全戰略》文件中，承諾將在多年內持續將國防預算維持在GDP 2%的標準上，並投資關鍵基礎設施的保護、網路、外交、有運作能力的外交（Handlungsfähige Diplomatie）、民防、夥伴國的穩定、及支持人道援助及國際發展合作投資。同時德國將以聯邦政府、各邦政府、地方政府、企業以及公民共同承擔責任的方式強化民防（Zivilverteidigung und Bevölkerungsschutz）。

另外，德國也認為在經濟上必須減少依賴、強化供應鏈的安全，增加經濟開放與創新的能力，並保護技術避免非法的盜竊等，德國甚至強調將強化太空能力，並進一步協助建立太空國際秩序，而過去數年的COVID-19疫情大流行，也使得德國在這份《國家安全戰略》中，同樣強調該領域的國際安全。

德國《國家安全戰略》文件中的模糊性與妥協

在這份充滿雄心的76頁的戰略文件中，德國政府嘗試概括了所有可能的威脅來源、種類、樣態，並嘗試整合國際、國內，軍事、民事，聯邦與地方政府等各種能力與資源，進行「整合性」的全面應對。然而與文件中繁雜的目標與全面性的應對途徑相對的，是更具體細節的付之闕如，德國政府方面的解釋，是認為此文件為一「基礎文件」，諸多細節將由政府各部門的額外「子戰略」加以補足。

在這種情況下，實行的具體方式以及資源等，在文件中並未詳述，也因此是否能實際達成，實際上仍有懸念，如持續投注國防預算達GDP 2%的承諾，在過往就曾是德國內部的長期爭論焦點。2022年2月27日德國總理蕭茲（Olaf Scholz）的「時代轉捩點」（Zeitenwende）演說中，對國防投資的承諾即是一例；演說中，蕭茲承諾將提供一次性的1,000億歐元特別基金（Sondervermögen），同時每年都將投資超過GDP的2%在國防上，然而後續的發展仍顯示，儘管投注了龐大的特別基金，德國仍無法在未來幾年達標。在《國家安全戰略》的記者會上，德國財政部長林德納（Christian Lindner）強調了規劃將最快會在2024年就達成2%的目標，並且會致力於達成「多年平均」2%的目標，亦即在某些年超過、某些年則低於2%，但平均下來都將達到此目標。在這種情況下，針對德國如何進行《國家安全戰略》中闡述的目標，其實行手段以及相關的資源運用能力，實際上仍後續觀察相關子戰略的訂定，及資源的運用狀況。

另外值得注意的，則是德國《國家安全戰略》中，對中俄等「體制性對手」的描述。在記者會上，外長貝爾博克（Annalena Baerbock）提到「安全意味著與朋友線上聊天時、不會被中國監視，或瀏覽社群網路時、不會被俄羅斯的機器人操縱」，但蕭茲也提到對中國要做的並非「脫鉤」（decoupling），而是「去風險」（derisking），可以明顯地看出德國在這份戰略報告中，對中國威脅的認知，以及嘗試採取的較務實作法。

然而，將中國同時定位為「合作夥伴」、「競爭者」與「體制性對手」，儘管忠實反應了德中關係的複雜度、中國在國際體系中的複雜角色，以及對中國挑戰世界秩序的憂慮。但在實務上，過分複雜的定位意味著在不同的領域上，必須採取不同的應對方式與策略，在實際運作時，就很可能會出現相互掣肘的困難。先前中國中遠集團（COSCO）入股漢堡港托勒奧特（Tollerort）貨櫃碼頭的爭議即為一例，儘管招致內閣各部會與民意的極強烈反對，蕭茲仍成功推動此案，顯見相關對中政策的進一步實施，實際上在德國內部仍有諸多困難與角力。尤其「紅綠燈」執政聯盟在「安全」與「中國」等問題上的不同看法，能明顯在爭議中看到。

事實上，執政聯盟中三黨意見的歧異，也對這份《國家安全戰略》造成了影響。最初，《國家安全戰略》原本預定在執政的第一年就應該推出，然而戰略的推出不得不改為2023年2月的慕尼黑安全會議（Münchner Sicherheitskonferenz），而後又延後到2023年的6月中旬才正式出爐。其中，包含武器出口、國際發展合作，以及對中國的政策方面，是主要的爭論所在。此外尚有與德國各邦之間的整合，以及是否設置「國家安全會議」（Nationaler Sicherheitsrat）等議題，都成為懸而未決的議題。

就中國問題而言，社民黨（Sozialdemokratische Partei Deutschlands）的保守派不願對中國採取強硬立場，相對的、綠黨（Bündnis 90/Die Grünen）及自民黨（Freie Demokratische Partei）則對中國採取強硬立場，並警告對中過度依賴將可能重蹈對俄政策的錯誤。[8]最後，德國並未設置「國家安全會議」，而中國的相關問題，《國家安全戰略》並未採取太過強硬的立場，可以說在這份戰略文件上，最終採取了一個較妥協的呈現方式。

小結

就整體內容而言，德國歷史上推出的第一份《國家安全戰略》，整合了所有德國長期以來高度關注的各種可能安全風險，嘗試進行通盤的檢討與應對的規劃。換言之，這些政策與立場的形成，是近年來國際體系結構的變化，與德國面對的安全威脅脈絡改變下，逐漸出現的、並無徹底改弦更張的新主張出現。而作為「基礎文件」的立場，也使得這份戰略文件並未包含太多實質或定義上的細節，如談論中國的安全挑戰時，就未提及台灣以及台海的局勢，相較於這份戰略文件制定過程中的爭論與角力，不免有些雷聲大雨點小。同時在諸多承諾上，是否能確實兌現與實行，仍有待觀察。

然而，正由於這份德國《國家安全戰略》的定位是一份基礎文件，未來各部會將根據不同的領域威脅及需求，訂定不同的子戰略以強化細節與操作面，因此未來的實施狀況、尤其這些子戰略的訂定，應是未來的重要觀察重點。可預期的是，在未來進一步規劃不同的子戰略，以及藉由戰略文件的指導、實施相對應政策時，懸而未決的爭論議題及妥協的項目，如對中戰略問題上，仍會成為德國內部的重要爭論焦點。

※作者為國防安全研究院中共政軍與作戰概念研究所助理研究員。本文授權轉載，原文出處。

（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）