我們活在什麼樣的時代？

這本書原本預定於2022 年底出版，正是全世界被生成式AI華麗登場給震懾的時刻，而當時的我想不出導論的開頭怎麼寫，於是拜請了ChatGPT，問它「請解釋台灣地方政治」，第一次問，AI似乎不知道該怎麼回答，回的內容大致是說我只是AI，無法回答這麼複雜的問題。第二次再問，它勉強給出個答案，雖指出台灣的中央與地方分權，但沒有實際分權內容，雖提到民主制度與選舉，卻仍相當粗略。

後來書的出版時程拖遲，過了半年多，2023年7月出版前夕，我再問了AI相同的問題，一樣請它跑兩個答案，這一次回答的內容已經可以分出一版是解釋中央地方分權的現狀，另一版則是解釋與民眾互動的治理面向，而且內容已經有充分細節也沒有太多錯誤。這就是AI學習的速度，也是我們接下來要面對的時代的速度。

先不要被上面的文字嚇到，這雖然是已經抵達的未來，但面對的方式卻得先從此刻回望過去。

前年開始規畫本書的寫作概念及作者時，我有次駐足在台北誠品信義店的書櫃前，書櫃的分類標示寫著「政治」，但整櫃的書找不到一本解釋或描述台灣地方政治的書籍，每當大家提起台灣的地方政治，想到的總是社會新聞裡的那些詞彙：黑金政治、官商勾結、土地開發利益、派系、家族等等。可喜的是，去年終於有一本以50個關鍵字解釋台灣地方政治史的專書出版，寫作者也都相當年輕，這本書從社會關係的觀點來解釋地方政治的種種現象，希望從關鍵字切入，讓讀者比較好親近，但並未觸及對政治結構的思考。

那麼，出了首都台北的「地方」到底是什麼樣的政治結構？90年代到現在對台灣地方政治的主流解釋——恩庇侍從體制及其所分析的地方派系，至今仍是相同模樣嗎？基於這個疑問，我找了一群年輕的寫作者共同討論、書寫出這本書。

過去每當大家提起台灣的地方政治，想到的總是社會新聞裡的那些詞彙：黑金政治、官商勾結、土地開發利益、派系、家族等等。（資料照片／攝影：王侑聖）

這群作者出生的年代大約集中在解嚴前後（1980年代後半至1990年代前半），這個世代成長的三十幾年間，正是台灣民主化、台灣主體意識成形的時代。

這個世代上幼稚園前後，總統是李登輝（1988-2000）。在野百合學運（1990）的推波助瀾下，長達四十幾年任期的第一屆國民大會代表終於退職（1991），立法院也全面改選（1993），民意代表終於全由在台灣投出的選票所產生。隔年，直選出史上僅有一任的台灣省省長（1994）。

這個世代上小學前後，學校已經開始教授「鄉土教材」（1996）。而台灣省與中華民國領土高度重疊，只能有一個人是透過直接民選掌握最高權力，所以台灣省被凍結了（1998）。隨後，出現第一次政黨輪替，民進黨籍候選人陳水扁當選中華民國總統（2000）。

這個世代上中學前後，國民大會進行了到目前為止最後一次修憲（2007），內容對地方政治最大的影響就是立委席次減半，選制改為單一選區兩票制，這也確立了直至今日兩黨政治難以撼動的基礎。隔年，國民黨籍候選人馬英九當選總統（2008），政權再次輪替。

這個世代上大學前後，學生參與社會運動變成他們的時代洗禮。從陳水扁時代開始的樂生院保存運動（2005-）、野草莓學運（2008）、反國光石化運動（2009-2011）、反媒體壟斷運動（2012）、土地與居住正義相關運動（2010-）、反服貿運動（2013-2014）、左翼勞工運動（2012-），這些運動的現場總會見到學生身影，即使沒有親臨現場，也多少會在網路、媒體上看到相關的新聞、討論。

與此同時，台灣的地方政治制度也持續有重大變化，2010年台南、台中縣市合併升格為直轄市、高雄縣併入原高雄市、台北縣升格為新北市，2014年桃園市升格，台灣地方政治進入六都競逐時代，非六都（十三縣、三省轄市）的縣市因人口數及產業未能與直轄市競爭，從中央取得的資源及自籌財源均相對弱勢，發展被嚴重邊緣化。但縣市合併的直轄市內部也面臨城鄉資源分配不均的問題。

另一方面，當我們說作者群成長在台灣民主化時代，他們也成長在網際網路時代。1991 年，從教育部電算中心設立學術網路（TANet）開始，台灣進入網際網路的世界，從撥接到ADSL、寬頻、光纖到無線網路與智慧型手機登場，改變了世界的運作方式，從資訊傳遞到知識建構，過去堅不可摧的結構一再被拆解、碎裂再重新組建。媒體與出版首當其衝，傳統媒體、出版業式微，自媒體、新型態內容產製興起，這個看似解放的狀態，由於資本的介入，製造了更多孔洞罅隙，讓權力者得以操作政治風向，但社會運動也相應地有了全新的網絡發展、串聯模式。

初出社會的作者們面對這樣的時代，在各自的領域裡開始思考地方政治是怎麼回事？本書的作者群包括記者、政治工作者、歷史學研究者、社運工作者，每一篇文章都是對地方政治的提問與觀察，有些著眼在討論地方政治發展的共同現象，有些則深描特定地方的肌理，甚至向學界前輩提出對理論的叩問。

本書無法窮盡所有地方政治的議題，但至少呈現出十個當下（2023）的地方政治觀察，讓讀者藉此得以思考架起地方政治結構的錢與權是如何運作，從而產生探索、討論地方政治的興味。就先從去年（2022）底的選舉結果談起吧！

以下的篇幅我將順著書的章節安排做介紹，除了簡介文章內容外，也試圖把該篇文章所談到的議題繼續延伸，跟目前社會上發生的事做對話，希望讀者可以不只是閱讀這本書的內容，也能去連結生活中的經驗。

選戰中的空氣與陸地

受過傳統媒體訓練、現在從事社群數據分析工作的趙維孝所寫的〈空氣票在哪？社群媒體為地方政治帶來的質變〉是篇十年前不可能出現的文章，畢竟在2012年的中央層級選舉，臉書（Facebook）還只是選戰中聊備一格的宣傳工具。但到了2014年之後，社群媒體、網路聲量突然成為左右選戰的重要因素，空氣票開始有新的受眾，過去努力在報紙、電視等傳統媒體上搏版面的候選人，現在無不認真經營粉絲專頁，柯文哲的勝利就是最好例證。但網路社群到底起了多大的作用？在不同年齡層的選民、不同層級的選舉甚至不同得票取向的候選人身上起的作用都一樣嗎？維孝在文章中以數據資料做了精采的分析。

除了臉書，Line OA的出現，使得候選人可以同時處理過去看似分眾的空氣票與組織票，讓粉絲產生黏著度，甚至進一步轉換成選票，線上與線下的經營不再是水油分離的兩種概念，而是轉換成必須更細緻處理的顧客／選民關係經營。

而Youtube、Podcast、IG、Tiktok等等更強調影音內容的社群媒體、平台明顯更獲得年輕世代的青睞，接下來會如何影響選舉，尚有待觀察。

另一方面，都市人雖然每天都吃著由農村生產的蔬果畜產，但鮮少有人了解農產運銷體系的流程及其與農村社會的嵌合程度，而這種嵌合正直接影響著農村的地方政治。記者出身的陳寧所寫的〈組織票與它們的產地：農村中的錢與權〉具體描繪了農會運銷體系如何從點（農民）到線（單一供應鏈）到面（共同運銷體系）的成形過程。

2018年前後沸沸揚揚的北農風雲，正是因為台北農產運銷公司掌握了台灣半數的蔬果運銷體系，操控著農民的實質收入，也成為政治權力的兵家必爭之地。有權控制地方金流的農會選舉本身就是地方政治重要事件，間接選舉所導致的弊端至今仍無法得到有效解決，這篇文章試圖梳理出農產運銷與地方政治緊密的關係，再點出問題所在，讓讀者了解其中因果，而不再霧裡看花。

至於農田水利會，過去因掌握地方灌溉水權與農會相生相伴，是左右農村不可或缺的重要角色，然而，原本具有公法人身分的全國十七個農田水利會，在2020年遭改制為農田水利署轄下的公務機關，此一變局可視為是中央試圖介入、改變地方原有政治結構的強力作為，未來對地方所產生的影響及農會是否會依例改制，成為農村政治的熱門討論議題。

2018年前後沸沸揚揚的北農風雲，正是因為台北農產運銷公司掌握了台灣半數的蔬果運銷體系，操控著農民的實質收入，也成為政治權力的兵家必爭之地。（資料照片／攝影：王侑聖）

那些殘存與不再存在的

曾擔任多場選戰輔選要角的青年政治工作者簡年佑，則以第一手觀察寫出〈牢籠之內還有牢籠：從2022年地方選舉觀察台北市平地原住民的政治結構〉，他以台北市平地原住民議員候選人吳郁瑾Sawmah Kawlo的選舉過程為例，解釋現有選舉體制是先劃分「一般」選區與原住民選區，後者再區分為平地原住民與山地原住民選區。

一般選區是在該縣市內以相近的人口數再等分為數個選區，但原住民選區的地理範圍就直接等於該縣市的地理範圍，這會如何影響選舉結果？由於本文中的候選人是挑戰者，首先面臨的問題就是在沒有選民名冊的情況下，不知道選民在哪裡，當選民面貌模糊，不但組織戰難以執行，連文宣戰也無法投放。

這一篇是台灣極少數以個案描述讓讀者理解原住民選舉操作方式的文章，應該也有不少讀者看過去年的金馬獎得獎影片《哈勇家》，片中呈現的則是山地原住民競選行政區域首長的選舉樣態，與台北都會區的民意代表選舉就是兩種完全不同的面貌，兩相對照或許可以豐富我們對原住民選舉政治的想像。近年來已開始出現改革原住民選制的呼聲，本文正足以佐證現在仍停留在「保障席次」的過時選制帶來的不可行之處。

目前就讀政大歷史所博士班的羅國儲，是科班出身的歷史研究者。他的文章〈鄉鎮市選舉的未來：從省轄市及直轄市消失的「區」自治談起〉取徑回顧地方自治史中關於區長存廢的討論，提出當下主政者必須面對的問題：地方政治的最小選舉單位應該是什麼？

日治時期僅有部分台灣人民可以體驗選舉的滋味，1945年之後進入中華民國體制，國民開始可以選出區民代表、區長，這也是讓人民理解如何透過選舉表達自己意見的初步嘗試。但在1959年，不顧省議員反對的情況下，民政廳仍送出廢除區長選舉的修法草案，自此區長一級不再選舉，但同一層級的鄉鎮長、鄉鎮代表仍以選舉產生。

這套制度沿襲數十年之久，直到2010∼2014年間的合併升格，自此台灣的基層選舉形成明確的雙軌體制，即直轄市與縣市，直轄市在地方基層選舉上少了鄉鎮市長層級，過去的鄉鎮市全數改制為區，而區長以官派方式產生，僅原住民自治區以選舉產生。有論者謂此舉可消除鄉鎮市一級的地方勢力的金權關係，本文爬梳幾屆選舉結果之後，得出的結論是近半的地方型政治人物仍會循其他管道以選舉取得政治角色。

數年前，天下雜誌曾以專題方式討論此一議題，前台南縣長蘇煥智也曾以恢復區自治作為競選政見，可惜並未引起更多討論。本文以史料提醒當代選民，區自治曾經出現過，也運作良好，不妨作為未來思考基層選舉的一種方向。

中台灣政治風景

前面幾篇所談的都是地方政治的共同現象，但接下來三篇，我們要聚焦在中台灣的三個縣市，分別是彰化、台中及雲林。

志業與職涯擺盪在台灣文學與地方政治之間的江昺崙，曾於彰化縣溪州鄉公所擔任秘書，他的〈地方的黑霧：從彰化基層政治談起〉，先以當地設置動保園區引發的政治事件開場，讓讀者明瞭所謂地方政治的實況很可能違反一般人所謂的正常邏輯，而荒誕的場面其來有自。繼之，他解釋了南彰化發展的背景，濁水溪八堡圳的修築帶來彰化長達兩百年的富庶，同姓村莊的型態顯現了地方網絡的緊密程度也成為地方派系的雛型，但日治之前興旺的政商家族並未延續到戰後，政治環境的變化與經濟型態的轉型產生了新的地方豪族，例如溪州謝家，至今家族成員仍有現任立委、議長。

有趣的是，溪州有像謝家這樣的政治家族，但也出了吳晟、吳音寧這樣非典型卻也介入政治甚深的家族，使得地方並非毫無改變的可能，但整體結構仍然使改革之路困難重重，昺倫最後指出了問題，也提出可能的解方，邀請大家一起思考。

2023年，吳家的吳音寧投入彰化第三選區的立委選舉，挑戰現任立委謝家的謝衣鳳，兩人性別相同、年紀相仿，但從政經歷與價值觀卻迥異，或許讀者在看完昺崙的分析後會更能理解這場選戰的醍醐味。

2023年，吳家的吳音寧投入彰化第三選區的立委選舉。（資料照片／攝影：張哲偉）

接下來，我們轉換視野，看看中部最重要的大城台中市。從學生時代即積極參與社會運動，2018年投入家鄉台中市議員選舉當選、2022年連任的黃守達，從議員及候選人角度觀察他的選區，寫出這篇〈現身、服務、表演：台中市地方政治觀察報告〉。

本文分析2018年及2022年地方選舉中，市長與議員選舉結果的差異，提出議員選舉的「現身」效果較市長選舉有效的假設，也對所謂的「選民服務」做出更詳細的解說。在觀察、蒐集成功的候選人形象後，他提出勤快、有範、親和力三點，足以作為有志參選者的參考範本。

守達最後提到，有別於一般認為選舉就是操作意識形態的說法，他認為其實意識形態在地方選舉可以作用的空間極少，但對他而言，這樣並不是問題，他反而可以藉此來達成自己的目標，例如打造地方的共同體意識，而且把議題操作設想成一個運動而非一次對決。

去年底結束中研院農村調查計畫的工作、進入立法院擔任國會助理的林鴻揚，改寫他的台大地理所碩士論文，成為本書的〈企業財團與地方政治的互動關係：以六輕與麥寮為例〉，寫的內容正是他從小長成、摯愛的家鄉雲林麥寮。

在他的成長過程中，家鄉始終有頭大到不能倒的企業巨獸與鄉民共生息，那就是台塑六輕。1991年六輕確定落腳麥寮，至今三十餘年，提供上萬的就業機會，每年也有上億的回饋金補助鄉里，鄉親們看似獲得許多大型企業進駐的好處；但在2010年前後，這個情況開始發生轉變，先是台大詹長權教授證實了六輕汙染與癌症的關係，而2010、2011年間多次的工安事故也導致了鄉民對六輕的不信任。環團、政府、居民亟思改變現狀，六輕也據此做出回應。然而，2022年的現狀卻是環團退出當地、政治人物與六輕更形緊密，居民則是態度曖昧。這十年發生了什麼事？這篇文章勾勒了一個巨型企業如何動態收服人心的事件輪廓。

提到企業與地方政府的關係，很難不想起台積電（TSMC），這幾年，凡台積電計畫設廠之處，附近地價馬上應聲而漲，包括台南、高雄、苗栗等地的地方政府，不分藍綠都積極爭取設廠。但隨之而來的問題，例如營運後的工業用水、用電與民生水電之間的競爭關係該如何解決卻鮮少有人討論。本文或許可以作為思考企業與地方政府、居民、環團之間關係的參考。

離島與後山

我們現在所想像的台灣共同體中，除了台灣島，中華民國轄下還有澎湖、金門、馬祖等島嶼，它們與台灣的關係深淺不一，例如澎湖，其近代歷史命運一直都與台灣緊密相繫，但金門、馬祖則是因為同在中華民國框架下，才被視為與台灣一體，各島與台灣都有顯著的歷史記憶差異，也有著大不相同的地方政治樣貌。

而在中央山脈的另一側，台灣東部的地方政治也呈現出與西部顯有不同的差異，許多人甚至笑稱到花蓮是出國，究竟是地理的阻隔還是生活經驗的差異，使得東部的政治風貌如此特異？

本書特別邀請了三位作者來書寫離島跟後山。

從高中開始就投身環境運動的花蓮青年蔡中岳，關心的不只是地球、台灣的環境，他還實質參與了他的家鄉花蓮的政治改變。〈後山、移民、拚觀光：花蓮國是如何鑄成的？〉幾乎就像一篇簡短版的花蓮政治史。文章從一百五十年前的移民開始談，原住民、漢人、戰後的大陳島島民甚至近年的新住民，不同時代移入的族群成為影響花蓮政治的重要因素。

戰後，國民黨操控閩客族群及政治家族在選舉中所能獲取的利益，以此作為政治平衡的方式。但1990年代之後，政黨政治的影響日深，民進黨開始在東部開疆拓土，但成果短暫，難以持續。

以親民黨籍初次參選的傅崐萁則以能獲取花蓮鄉親認同的爭取蘇花高等交通建設政見，在2001年站上花蓮的政治舞台，從此與其妻徐榛蔚以各種令人驚奇的方式打造所謂的傅氏王朝直至今日。中岳也分析了為何民進黨在花蓮始終無法取得縣長大位的原因，並點出東部公民社會，包括公民團體、大學師生及在地公民，才是推動花蓮政治改變的主要力量。

曾任職媒體的何欣潔與曾任國會助理、NGO工作者的呂伊庭都有著強烈的澎湖認同，但生命中大部分的時間其實住在台北。作為心心念念的故鄉，她們以各種不同的方法為澎湖做點事，包括成立了海產公司「澎湖海鮮皇族」，賣的是海鮮，想推的卻是澎湖學及海洋教育的理念。

在本書中她們合寫〈軍港、甲頭、觀光賭場：不同於本島與金馬的澎湖地方派系〉一文，爬梳澎湖的移民史，往前回溯至明清時期，試圖告訴讀者為什麼澎湖的軍公教群體遠早於中華民國政府統治之前即存在。而戰後澎湖因具有離島戰略位置，雖不似金馬實施戰地體制，卻也實質形成軍高於政的地方政治結構。

解嚴之後，地方政治開始有輪替可能，但影響選舉的議題也開始與經濟高度相關，賭場提議成為地方政治的主旋律，而前述的軍公教群體卻在此時發揮作用，擋下了賭場公投，使得澎湖後續的發展走上不一樣的道路。2023年的澎湖在發展觀光多年後，已出現了大型的觀光飯店投資與開發案，對當地政治造成的影響還未可知。值得慶幸的是，觀光也帶來了另一批喜愛澎湖的年輕新移民，他們又會把澎湖帶往何方呢？

提問、反思兼小結

以上的九篇文章從不同角度切入，談論地方政治的各種實況、現狀，最後一篇則要對當代主流的地方政治解釋架構進行反思與提問。清大社會所碩士程天佑的文章〈「威權遺緒」？民主化脈絡下的地方政治敘事及其反思〉改寫自他的碩論，以文獻考證的方式檢視由政治學者吳乃德所提出、已經成為地方政治論述主旋律的恩庇侍從體制，是如何在時代的需求下出現，而又經過了那些挪移、借用甚至經典化後，成為直至目前為止最重要的台灣地方政治解釋架構。

本文並非全盤否定這個架構的解釋力，只是透過這個梳理提醒讀者，現在已經是2023年，距離理論提出的1990年代已經過了三十餘年，當時所要解釋的黨國威權體制雖仍有遺緒殘存，但兩黨政治的架構也已成形運作二十餘年，如果我們仍持續使用這個架構解釋地方政治，那就是政治學界乃至於社會大眾的怠惰，同時也會發現據此而來的論理解釋與預測將離現實越趨遙遠。

在前面的章節中，我們也看到作者有使用這套理論來解釋地方政治的部分運作內容，例如昺崙的文章，但他仍觀照到其他在地所獨具的因素，才能做出完整的詮釋。

一般在談論像苗栗、花蓮、台東等長期由國民黨或親藍勢力主政、民進黨從未取得執政權的縣市時，論者常謂是因為當地經濟發展狀況較差，國民黨政府長期以補助政策施以個人小惠拉攏所致，這樣的解釋就忽略了每個縣市的在地獨特性。台灣中南部農業縣份的政治發展及浮動的政黨傾向，如雲林及彰化縣長都曾多次政黨輪替，即可證明地方的經濟發展與政治立場之間並非簡易、直觀的因果，若未能辨明族群、人際網絡與利益的運作機制如何形成，則難以發現撬動改變的關鍵。

本書也不乏爬梳歷史的篇章，但都是為了回應當代的問題意識，例如想知道為什麼澎湖的賭場公投會輸、想知道為什麼區長是官派而非選舉等等。誠如本文開頭所述，新時代已經來臨，而尋路未來，要先理解我們這群人、在這裡、如何走到此刻。

本書對台灣地方政治的討論只是想起個音，希望接下來在大學的政治系課堂上、電視的政論節目裡、街巷廟口的談話間，還有網際網路的各種社團、群組中，都能聽到、看到更多關於地方政治的真切討論。

對了，本書封面也是以Midjourney生成的底圖做修改，當時我對設計師許的願是飛翔的鯨魚，上面承載著人造的建物。圖像生成後，建物與鯨魚接合之處尚能看見血肉，那更像是某種隱喻，關於賽博格與現實之間的短兵相接。圖像或許不是那麼寫實，但卻提供我們更多想像台灣地方政治的空間。

※本文摘自《台灣地方政治讀本：來自青年世代的提問、實踐與反思》總論／左岸文化出版。作者為政治大學台灣史研究所碩士。在台北參與社運多年，2016年回到故鄉台南與一群青年共同創立「台南新芽」，關注地方議題與議會監督。《台灣地方政治讀本》主編。