瑞士洛桑管理學院(下簡稱IMD)日前公布「2017年世界競爭力報告」，在63個受評比國家及地區中，台灣競爭力排名與去年相同，仍為第14名，在亞洲僅次於香港、新加坡、阿拉伯聯合大公國。在IMD所轄世界競爭力研究中心之年報評鑑結果，台灣的「政府效能」排名第10，「經濟表現」排名第12，「企業效能」排名第15，「基礎建設」排名第21，在四大評鑑類別中，台灣的「基礎建設」排名比去年退步2名，其表現也是四大類之中最差者，國發會新聞稿指出「水資源管理」、「能源開發」、「航空運輸」仍待改善。

在602、603梅雨鋒面強降雨致生災害後，防洪排水等基礎建設之檢討聲浪不斷，社會大眾和輿論聚焦於前瞻基礎建設是否為「擠出建設」，到底有無前瞻或基礎性的效益。

值此時刻，更適合蔡政府力推條款三讀和預算審查。就行政院現有公開資料而言，前瞻基礎建設投入8,800億元以上，甚至衍生將近1.5兆元的總成本規模(按：9,566.21億元(軌道建設總成本)＋4,559億元(扣除軌道建設))，如何克服未來的考驗，非常攸關整體效益如何最大化。

前瞻基礎建設簡介

行政院曾以廣告宣傳前瞻基礎建設，「綠數水道鄉」是其口訣，容易上口、方便記憶。「綠」能建設、「數」位建設、「水」環境建設、軌「道」建設、城「鄉」建設，是前瞻基礎建設的五大建設計畫。

前瞻基礎建設的推動原則，係以：

（一）具有必要性、急迫性及乘數效果(經濟效果、所得效果及就業效果)。

 

（二）在維持財政穩健的原則下，覈實檢討各計畫經費之合理性，並依據撙節精神，杜絕浪費及不必要的建設項目。

 

（三）在8年執行期間，不增加公共債務的平均流量(每年15%)，不增加累積債務占GDP上限(40.6%)

 

（四）選擇軌道、水環境、綠能、數位及城鄉等可以立即加速進行之基礎建設，並以特別預算的方式提出，主要希望能夠確保計畫全年期經費，並在短期內加速公共建設之推動與執行。

在上開原則中，至少財務面的自律，蔡政府承諾未來8年無論政府的歲出與歲入為何、GDP是否預期成長，原則上要控制公共債務的平均流量於總預算15%以下，同時累積債務不超過GDP上限40.6%。輿論和學者質疑財政紀律不佳，對照蔡政府信誓旦旦，在此當前力拼經濟的優先前提下，與其原地空轉、鬥爭內耗，不如信任蔡政府，放手一搏。畢竟舉債上限是否在GDP的40.6%內，尚可依賴立法院逐年審查預算、審計部事後審查決算來共同監督，財政紀律不失控，尚可信賴。至於是否「債留子孫」，容後解析。

在經費預算比率上，軌道建設計畫預定經費總額為4,241.33億元(48.06%)，水環境建設計畫預定經費總額為2,507.73億元(28.42%)，城鄉建設計畫預定經費總額為1,372.00億元(15.55%)，數位建設計畫預定經費總額為460.69億元(5.22%)，綠能建設計畫預定經費總額為243.15億元(2.75%)。其中，後續年度經費，軌道建設有1,210.42億元、水環境建設有146.58億元、綠能建設則有27.93億元。

軌道建設部分，建設主軸計有：高鐵台鐵連結成網計畫(4項地方計畫)、台鐵升級及改善東部服務計畫(6項地方計畫)、鐵路立體化或通勤提速計畫(7項地方計畫)、都市推捷運計畫(15項地方計畫)、中南部觀光鐵路計畫等(6項地方計畫)。輕軌或捷運建設主要涉及縣市為新北市、基隆市、桃園市、新竹市、台中市、台南市與高雄市。

上開都市推捷運計畫，新北市經費總額為821.38億元，新北市政府地方預算負擔46.94%(385.57億元)；桃園市經費總額為1,382.07億元，桃園市政府地方預算負擔42.86%(592.31億元)； 新竹市經費總額為300億元，新竹市政府地方預算負擔60.00%(180億元)；基隆市經費總額為81.34億元，基隆市政府地方預算負擔0%(0億元)；台中市經費總額為980.59億元，台中市政府地方預算負擔50.46%(494.83億元)；台南市經費總額為406.97億元，台南市政府地方預算負擔40.38%(164.33億元)；高雄市經費總額為1,758.14億元，高雄市政府地方預算負擔41.22%(724.77億元)。

地方政府負擔最低為0%(基隆市)，最高負擔則為60.00%(新竹市)，高雄市與桃園市獲得經費總額均超過1千億元。都市推捷運計畫，其特別預算之經費規模為2,049.07億元(占前瞻基礎建設總經費23.22%)，地方預算之經費規模則為1,917.29億元。

水環境建設部分，建設主軸計有：水與發展計畫(17項中央計畫)、水與安全計畫(2項中央計畫)、水與環境計畫(1項中央計畫)。其中，「再生水工程」涉及地方縣市為桃園市、台中市、台南市、高雄市，「金沙溪及前埔溪水資源開發計畫」涉及金門縣政府，其他中央計畫均由經濟部與其他部會主管。水與發展計畫特別預算總額為1,076.43億元，水與安全計畫特別預算總額為1,151.30億元，水與環境計畫特別預算總額為280億元。

綠能建設部分，建設主軸計有：完備綠能技術及建設計畫(3項中央計畫)、加速綠能科學城建置(2項中央計畫)、前瞻技術驗證及健全綠色金融機制(3項中央計畫)。完備綠能技術及建設計畫特別預算總額為80.97億元，加速綠能科學城建置特別預算總額為117.78億元，前瞻技術驗證及健全綠色金融機制特別預算總額為44.40億元。

其中有關「前瞻技術驗證及健全綠色金融機制」計畫部分，政府又區分成「綠能科技產業化技術驗證平台」(沙崙綠能科學城，特別預算12億元)、「區域性儲能設備技術示範驗證」（特別預算16億元）、「再生能源投(融)資第三方檢測驗證」（特別預算16.40億元）等三項計畫。前二項計畫，冀圖建立前瞻能源技術之領先地位，後一項計畫則重於協助解決民間資金需求，將再生能源產生之經濟效應留在國內。

數位建設部分，建設主軸計有：「推動資安基礎建設 提供網路安心服務」(4項中央計畫)、「完備數位包容 保障寬頻人權」(3項中央計畫)、「發展數位文創 普及高畫質服務」(3項中央計畫)、「建構開放政府及智慧城鄉服務」(3項中央計畫)、「建設下世代科研與智慧學習環境」(6項中央計畫)。「推動資安基礎建設 提供網路安心服務」特別預算總額為69.80億元，「完備數位包容 保障寬頻人權」特別預算總額為21.66億元，「發展數位文創 普及高畫質服務」特別預算總額為64.70億元，「建構開放政府及智慧城鄉服務」特別預算總額為119.22億元，「建設下世代科研與智慧學習環境」特別預算總額為185.30億元。

城鄉建設部分，建設項目上計有：改善停車問題(特別預算總額200億元)、提升道路品質(2項中央與地方共同計畫，特別預算總額332億元)、城鎮之心工程(特別預算總額85億元)、開發在地型產業園區(特別預算總額200億元)、文化生活圈建設(特別預算總額158億元)、校園社區化改造(特別預算總額45億元)、公共服務據點整備(2項中央與地方共同計畫，特別預算總額212億元)、營造休閒運動環境(特別預算總額100億元)、客家浪漫台3線(特別預算總額20億元)、原民部落營造(特別預算總額20億元)。

綜合而言，前瞻基礎建設的預算配置，硬體建設為主要投入，研究發展、規劃設計與評估、技術驗證等軟體投入為輔佐，平均每年舉債額度約為1,103億元，比起李、陳、馬等政府平均每年增加舉債額度還要節省很多(李：2,356億元，陳：1,660億元，馬：2,392億元，參照《特別預算搶救台灣經濟》、許建榮著作)。

舉債我們還 不是子孫還

前國策顧問郝明義在5月19日專訪林全院長，其中一項問題：「為什麼舉債不逐年按照15%的上限，而要按8年整個計畫的15%？目前一年總預算兩兆多，照法規已經有超過三千億的舉債額度，還不夠嗎？有人擔心你們開始就把可以舉的債都先舉，留到接手的人沒有債可舉。」

林院長回答：「先說為什麼要列特別預算。列特別預算，是把重要工作先盤點，把施政方向的重點先抓出來。然後照表操課。自我要求。聚焦的概念。第二，我的施政，以年度預算不成長為目標。預算是加上去就下不來。過去民進黨執政八年，年度預算只從一兆五千億增加到一兆六千億，只增加了一千億。馬政府執政八年，成長到兩兆。所以編特別預算，在財政控制上這不見得是壞事情。第三，景氣不好，投資不足，所以特別預算，就是把遲早要做的，晚做不如早做的計畫，在短期就增加支出，刺激投資。

政府的舉債總比例不能超過GDP40%，這是存量，目前33%左右，有一兆兩千億(按：GDP7%)的空間；每年舉債增加的比例不能超過總預算加特別預算的15%，這是流量，所以每年3,000億，而這次計畫的特別預算是每年一千多億，也不會超過。有人說，政府舉債空間的一兆兩千億元，現在用8,800億，很快就用完了。不會的。別忘了我們的GDP 十七兆，每年還平均增加5,000億，這樣每一年就可以再增加舉債2,000億元。因此只要每年舉債不超過1,650億元，舉債比例只會逐漸比33%少，不會高。如果我真能維持預算規模，再以目前的前瞻計畫的預算，八年後舉債比例可以降到31%多。」

「再說，計畫不是一編八年，而是每兩年一編。如果覺得編得太多，你可以砍掉。何況，編了預算還是要執行。編了用不了，自己找麻煩。依我看，交通部每年的能量就是如此。工程，超額編了預算也沒有用，必須一個標一個標地進行。所以不必擔心我們在前頭把舉債都遠超過15%。政府平常的科技加公共建設，一年就編三千多億。

我特別預算平均每年只花一千一百億，並且預期也不會花到這麼多，不過把年度預算在做的事，改用特別預算來做。流量，存量都會自我控制，宣示財政管理的決心。在我看來，每年舉債15%上限的3,000億，用得著的機率不大。但為什麼要以8年整個計畫，而不是逐年舉債 15% 的上限來，有兩個理由：

機率上的問題。也許某一年會用得到。

那也不必送特別條例了。都和現有法律一樣的話，那還何必送特別條例？那送特別預算也太奇怪了。所以，這樣做是為了備而不用。如果真的哪一年超過15%，兩三年之後再降下來。」

根據林院長上開答覆內容，舉債而不留子孫負擔，主因在於前瞻基礎建設每年舉債額度小於流量3,000億上限，而且少於1,650億元，憑藉每年GDP的胃納量夠大、自償能力足夠，不僅可以償還新、舊債，8年後還可藉此自償能力降低舉債比例至31%左右。

GDP在17兆規模下，每年可多出5,000億元舉債空間，此舉債空間可以償還新、舊債，也可以因應臨時舉債所需。目前中央政府債務未償餘額，已達過去3年GDP平均值16.03兆的34.1%(約5.46兆)，加計約0.9兆的特別預算，換算為過去3年GDP平均值的39.7%，已接近上限40.6%。

假設8年未償還任何舉債，在40%的限制下，GDP至少應有15.9兆，搭配總預算維持在2兆水準，每年有15%債務上限3,000億元。去年GDP約15.87兆，若往後8年GDP皆以2%成長，8年後GDP可達18.59兆，即使成長只剩1%，GDP在8年後也有17.18兆，都高過15.9兆。

因此，蔡政府要確實做到的事情，就是確保往後8年GDP成長率至少為1%。如此一來，特別預算的舉債可以償還，舊債餘額也可減少，最終只占GDP約31%。

以特別預算編列基建經費，其一，不排擠經常部門的例行性預算，試著另做一塊大餅；其二，治標、治本互相搭配運用，中央利用特別預算支援地方政府的財政困難，愈是依賴長期且治本型的基建，愈需要特別預算奧援；其三，特別預算編列有彈性空間，可以拋棄地方本位或超脫地方財務限制，中央舉債更有風控能力與自償籌碼。特別預算和經常預算可以主從搭配，互取效益。

人口變項決定建設效益

由於軌道建設經費約占特別預算48.06%，此部分效益是否徹底發揮，需要考慮未來營運後的維持成本。運量是否能夠維持與成長，是與軌道建設所涉縣市地區的人口存量、人口流量密切相關。設籍人數可以反映人口存量，人口成長則是未來運量能否成長的關鍵。未滿15歲以下人口，在10至20年之後，將逐次影響運量的發展前景。至於人口流動方面，則由遷入、遷出消長狀況判斷，藉此評估該地區是否具有人口的磁吸效應。由於地方政府福利政策、就學或就業考量等因素所造成的人口流動，對於支撐軌道建設未來營運時所需要的維持運量，有關鍵影響，故以人口的流動趨勢，預作評估指標。

在人口流動方面，由於台北市、新北市、基隆市與桃園市具有地緣關係，此四地的遷入與遷出互相影響。台中市、新竹市因與台灣省其他縣市較有鄰近關係，所以遷出、遷入以其鄰近縣市為主。高雄市與台南市除以鄰近縣市為遷入來源外，兩者互為遷入或遷出之主要城市，而且台南市吸引高雄市遷出的人數較多。

依據表1「人口流動判斷」之研判結果，桃園市、新竹市、台中市、台南市，比較有可能支持軌道建設後所需要的基本維持運量。另據表2「人口成長潛勢判斷」之研判結果，北北基所形成的軌道網，勢必要面對市場飽和、總運量成長幅度趨緩之成熟狀況。至於基隆市的人口成長趨向停滯，人口流動沒有穩定趨向流入，長期而言，人口存量與流量均會面臨限制，受到台北市、新北市共同擠壓，淪為雙北市的行政區化，難於獨立自主發展，為長久之計，應該思考合併於新北市。基隆市應該考量軌道車站的設點，而非增加軌道線路，軌道未及之處，仍應以公車運輸為主。

表1與表2共同指出桃園市、新竹市、台中市均為軌道建設，最具有發展潛力與希望的城市地區。此三地區的人口存量與流量，均能滿足捷運或軌道建設後，所需要的維持運量，發揮軌道建設的運輸動能。但以新竹市地理幅員受限，未來人口繼續成長，民生物價壓力勢必上漲，在不考量合併或行政區重劃下，新竹市很容易趨向黃金蛋黃區的小城市發展。

高雄市與台南市未來軌道建設完成後，勢必要面對人口能否成長的現實考驗。若要維持營運正常，市政府應針對吸引人口往來或常住，提出可行政策，刺激地區內就業、就學人口積極利用大眾捷運或輕軌運輸。高雄市政府應關注軌道建設完成後，事後經營風險的分散與財務管理，畢竟在人口地理變項上，舊高雄縣幅員遼闊，捷運及軌道建設普及區域涵蓋全市人口不到7成，這是先天限制，比較不利於運量的長期發展。

前瞻基礎建設忽略各縣市地區的人口有無成長動能，亦疏忽有無能力從鄰近地區磁吸人口流動。由於我國人口老年化、少子化漸趨明顯，基礎建設能否帶動地區發展而創造人口成長，勢必關聯未來的營運效益。

結語

有投資才能創造就業、推動經濟表現，近年來由於投資成長明顯衰退，在外資尚未到位時，依賴政府自力投資，即使是舉債而擴大公共支出，這也可以充為「拋磚引玉」。為使民間有信心跟進，如何賺錢(哪些產業可以進入)、賺到誰的錢(目標市場與客群)以及能賺多少(產業前景)，政府應當對此積極宣傳，讓國外與國內的投資客，有妥當的招商平台可供利用。

前瞻基礎建設要能成功，中央要專心於財務管控、計畫審查、預算分配，地方則應專注於提升人口成長與流動，就業、就學、觀光的吸睛與吸引，需要地方政府發揮執政效能。中央與地方各自分工搭配，前瞻基建帶動台灣經濟向上提升，即有成功可能。

備註：

基隆市：2014年遷入19,376人、遷出20,408人，2015年遷入17,672人、18,254人，2016年遷入17,275人、遷出16,888，2017年(至5月)遷入7,277人、遷出7,003人；2014年設籍人數37.3萬人，2015年設籍人數37.2萬人，2016年設籍人數37.2萬人，2017年(至5月)設籍人數371,981人。2017年5月底未滿15歲人口約4萬人，占人口10.85%，低於全國13.26%。

新北市：2014年遷入180,758人、遷出185,538人，2015年遷入164,552人、遷出174,864人，2016年遷入161,943人、遷出164,454人，2017年(至5月)遷入65,407人、遷出65,603人；2014年設籍人數396.7萬人，2015年設籍人數397.1萬人，2016年設籍人數397.9萬人，2017年(至5月)設籍人數3,982,268人。2017年5月底未滿15歲人口約50.4萬人，占人口12.66%，低於全國13.26%。

桃園市：2014年遷入103,332人、遷出94,533人，2015年遷入117,542人、遷出80,874人，2016年遷入108,929人、遷出78,095人，2017年(至5月)遷入43,423人、遷出31,452人；2014年設籍人數205.8萬人，2015年設籍人數210.6萬人，2016年設籍人數214.8萬人，2017年(至5月)設籍人數2,163,728人。2017年5月底未滿15歲人口約33.0萬人，占人口15.26%，高於全國13.26%。

新竹市：2014年遷入22,846人、遷出22,303人，2015年遷入20,937人、遷出21,272人，2016年遷入21,110人、遷出19,715人，2017年(至5月)遷入8,412人、遷出7,423人；2014年設籍人數43.2萬人，2015年設籍人數43.4萬人，2016年設籍人數43.7萬人，2017年(至5月)設籍人數438,863人。2017年5月底未滿15歲人口約7.6萬人，占人口17.39%，高於全國13.26%。

台中市：2014年遷入136,693人、遷出128,745人，2015年遷入133,007人、遷出118,640人，2016年遷入128,155人、遷出114,095人，2017年(至5月)遷入51,449人、遷出46,348人；2014年設籍人數272.0萬人，2015年設籍人數274.4萬人，2016年設籍人數276.7萬人，2017年(至5月)設籍人數2,775,294人。2017年5月底未滿15歲人口約40.9萬人，占人口14.73%，高於全國13.26%。

台南市：2014年遷入76,074人、遷出76,034人，2015年遷入70,109人、遷出70,290人，2016年遷入68,842人、遷出67,814人，2017年(至5月)遷入29,279人、遷出28,227人；2014年設籍人數188.4萬人，2015年設籍人數188.6萬人，2016年設籍人數188.6萬人，2017年(至5月)設籍人數1,886,473人。2017年5月底未滿15歲人口約23.6萬人，占人口12.50%，低於全國13.26%。

高雄市：2014年遷入127,173人、遷出130,296人，2015年遷入120,208人、遷出122,243人，2016年遷入117,099人、遷出117,038人，2017年(至5月)遷入47,192人、遷出47,647人；2014年設籍人數277.9萬人，2015年設籍人數277.9萬人，2016年設籍人數277.9萬人，2017年(至5月)設籍人數2,778,415人。2017年5月底未滿15歲人口約34.1萬人，占人口12.28%，低於全國13.26%。

台北市：2014年遷入151,181人、遷出147,229人，2015年遷入133,729人、遷出143,115人，2016年遷入127,081人、遷出146,197人，2017年(至5月)遷入49,859人、遷出57,803人；2014年設籍人數270.2萬人，2015年設籍人數270.5萬人，2016年設籍人數269.6萬人，2017年(至5月)設籍人數2,690,813人。2017年5月底未滿15歲人口約37.3萬人，占人口13.85%，高於全國13.26%。

截至2017年5月底，全國人口為23,550,077人，未滿15歲人口為3,122,606人。

資料來源為內政部戶政司全球資訊網

※作者為自由作家