習以為常的制度基因──洞悉中國大陸的極權與分權

1991年12月26日蘇聯正式解體。這個世界歷史上第一個共產國家的結束，除了象徵共產主義受到頓挫外，長達近半世紀的冷戰也宣告終結。有鑑於此，在1992年時，美國政治經濟學者法蘭西斯·福山（Francis Fukuyama）出版了《歷史之終結與最後之人（The End of History and the Last Man），本書的重點，在於他認為自由主義已經勝過其餘對立的意識形態，未來世界將被自由主義與資本主義所主宰。然而，如此洞見顯然是有所缺失的，因為截至目前為止，中國大陸仍以共產國家自居，更在2010年起，成為世界上第二大的經濟體，這些事實都讓法蘭西斯·福山對自身理論有所修正。

看到這裡，我們應該思考的是，中國共產黨為何能堅持共產主義的統治模式，且歷經70餘年依舊能在中國大陸屹立不搖？

筆者認為，我們也許能從中國大陸經濟學者許成鋼教授的《The Origin of China’s Communist Institutions》一書中，找到一些答案。因此筆者希望以此文分享許教授的看法，同時提供一些個人研究之見解。

許成鋼教授認為，中國共產黨之所以能長期穩定統治的主因，有賴於制度基因（Institutional Genes）。所謂制度基因的概念，是指制度雖然在歷史發展的過程中，將會出現一再演進與變化的過程，但有些價值觀或機制，卻不斷流傳下來，形成自我複製的基本制度成分。一般而言，這些基因不會隨著時代變遷而消失，反倒會依附在制度中，成為國家無法抹除的一部分，這也就是我們過去常會聽到「歷史本身經常會重演」或「歷史總是自我重複」的主因。從這樣的論點來看，在國家運作的機制上，往往會出現過去歷史的影子，而我們在社會科學所討論的路徑依賴（Path dependence），亦是與制度基因相呼應的道理。

此外，制度基因還需要具備以下3種性質，首先是重複性，制度基因也許在各個時期的實踐細節有所變化，但其根本精神依舊反覆出現於歷史發展之中，例如中國共產黨現有的中央集權官僚體系，其實與過去的古代皇權官僚體制的精神相去不遠。其次是誘因相容性，意即制度基因的存在，是有助於主要參與者們在滿足私利的同時，亦使集體利益最大化，例如說科舉制度的誕生，主要目的是君王打擊貴族的手段，但也建立了國家人才甄補的機制。最後是基礎性，也就是說制度基因是完善制度運作的重要基礎，例如說過去的土地產權皆是政府裁定，並用刑法處理產權爭議，而現今土地皆為國家所有，對於私法憲政的運作，就會有一定障礙。透過上述的說明，我們可以認知到制度基因對於國家發展的重要，但中國大陸在這樣的基因之下，他做了怎樣的制度選擇？

許成鋼教授在回顧中國傳統的制度基因，他覺得可以歸納出二部分。一方面是中國歷史上的王朝，對於人權的概念是薄弱的，他們只關心帝國權力的延續，因此國家權力被高度壟斷。另一方面是中國有很多秘密組織，雖然這些組織大多宗教或是幫派團體，並無過多的政治意識形態，但祕密組織本身具有控制社會大眾的能量，這些能量對於社會菁英是有幫助的。然而，這些基因卻與共產黨的統治模式相呼應，共產黨是黨管理社會的一切事務，並不存在有效制衡共產黨的相關機制，同時共產黨善於收編秘密組織，首任中國共產黨中央總書記陳獨秀就曾表示：「中共早期的大發展主體是各路秘密組織和土匪。」中國共產黨中央副主席林彪也曾說：「有了政權、就有了一切，沒有政權，就喪失了一切。」綜上所述，我們能做出以下判斷，即是中國固有的制度基因，與共產黨的制度基因相仿，這讓中國大陸比較容易接受共產黨的統治模式。從反面角度思考，這些傳統的制度基因，對於推動民主憲政沒有太大幫助，這也是中國曾經努力要邁向民主憲政，卻頻頻受阻的主因之一。

所謂中國共產黨的統治模式，是採行極權制的模式運作。在極權制的運作下，是由人民民主專政，不會出現私有產權的存在，黨將會全面控制社會的方方面面，這也就是習近平為何會一再「黨政軍民學 東西南北中 黨是領導一切的」的原因，這句話已徹底闡述中國共產黨的極權制的運作方式。值得注意的是，許成鋼老師表示這套極權制，是具有中國特色的，我們可將中國共產黨的極權制，分為兩個方面來看。一方面是政治意識形態，中國共產黨在這個部分是沒有退讓空間的，各級政府單位及個人，皆必須依循此意識形態，並服從黨的思想教育。另一方面是行政執行部分，這部分中國共產黨的實踐是比較靈活的，各地可依照自己適合的模式，去執行黨所要求的政策任務，因此所謂中國特色的共產極權制，就是行政執行具有因地制宜的特色，但根本的意識形態是不變的。

當然，如果我們回到1978〜2013年的那段時期，在這35年的時光中，中國共產黨確實一度朝向分權式威權體制（Regionally Decentralized Authoritarianism（RDA）的方向前進，也就是中央對掌握對意識形態和人事任命的高度極權，但在行政資源和經濟管理對地方高度放權，這促使地方政府彼此競爭，也讓中國大陸經濟飛躍成長。可是即便在這樣的體制下，讀者們不可忽視的是，1979年鄧小平所說的四個堅持，即是必須堅持社會主義道路；必須堅持人民民主專政；必須堅持共產黨的領導；必須堅持馬列主義、毛澤東思想。因此1989年六四天安門事件，就是踩了四個堅持的紅線，而1992年鄧小平南巡，主要是要向大家表示，中國共產黨即使因六四天安門而被孤立，但中國共產黨不會放棄共產主義的信念，也不會重蹈東歐經濟的崩壞局面，上述皆不涉及政治改革。許成鋼教授認為，從這裡可以看出中國共產黨推動分權式威權體制的主因，並非是要走向民主憲政，而是為了保障極權制的生存。

絢麗多姿的長三角城市夜景。（作者攝）

在結論的部分，許教授表示自2013年以後，中國大陸日漸重回極權制的態勢明顯，高度警惕任何可能動搖極權制的因素。就筆者的觀察而言，確實中國共產黨中央政府在許多政策上，都會強調頂層設計（Top-Down Design），也就是中央政府負責規劃政策，地方政府需要全面執行，這也一定程度限縮了因地制宜的空間。不過，根據筆者曾於2018年赴南京大學交換學生，以及近期前往長三角一帶進行調查的經驗，筆者認為長三角地區的地方政府，依舊還是保持分權式威權體制的運作，他們在執行中央政策方面投入甚多，但還是有根據不同地區的發展，進行不同程度的政策實踐。當地政府的態度，向來是不打擾企業，即便是中央政策有所要求，地方政府大多還是內部解決，因為他們認為，多去打擾企業就是影響企業經營。同時，筆者認為當地政府對企業的態度，確實影響了長三角一帶的民營經濟，其發展情況時十分蓬勃，很願意接受新的思維，也有利於商場上的彼此競合。

因此，依筆者所見，至少在長三角一帶，分權式威權體制仍然適用，或許當地政府跟企業長年培養的默契，以及習近平、李強兩人在此長年經營有所關聯。最後，筆者認為中國大陸的權力基礎，是有賴於中央政府與地方政府的通力合作，倘若中央政府過度壓縮地方政府權限，極權制也很可能會面臨強弩之末的困境。

※作者為國立臺灣大學國家發展研究所碩士生