胡慕情專欄：環評不該是亞泥的政治犧牲打

胡慕情 2017年06月21日 18:00:00

1999年，環保署接到南昌礦業發文，詢問續租是否需要實施環評？環保署的回覆是「如屬延續租用，且實際採礦用地範圍無擴大或變動情形，則無須實施環境影響評估。」然南昌礦業早於1997年即獲得礦業局之展延許可，當時爭議點其實在南昌礦業是否該退出國家公園而非環評，兩年後突然提問該做環評與否，普遍被認為是亞泥的投石問路。（圖翻攝自《多羅滿賞鯨》臉書）

日前空拍攝影師齊柏林驟世，亞泥二字成為新聞熱門字眼。輿論除討論亞泥偽造文書侵佔原民土地與違背原住民基本法的面向，也將火力集中在「免環評」。此項爭議，被部分環保團體用來聲討環保署修正環評法是為放寬、並放任主管機關恣意開發，然查環保署說法，目前環評修正並無要將環評權限放手給主管機關辦理，這比對不但張冠李戴，恐怕也無益亞泥爭議的消弭。

齊柏林意外過世，其生前對亞泥的關注，促成了社會對亞泥案的省思，連署在數天內突破數10萬，迫使行政院與經濟部緊急做出回應。經濟部認為，跨部會協商時已請教各主管機關，各部會都表示亞泥展延不須經過各相關機關或法令的拘束，這些拘束，包括地質法、原住民基本法與環評法，其中又以後兩者最受關注。

行政院認定，亞泥不需遵守原住民基本法與原民協商。此說法源於日前行政院政務委員張景森召開的「協調會」，會中認定，因亞泥非新礦權而是展延，因未涉及土地開發行為，而無需踐行原基法第21條情形。此說法，被環團指稱為替亞泥護航，而張景森當然駁斥。張景森認為，他的說法是針對通案而非個案解釋。但回顧亞泥展延的行政手段，卻可見1997年亞泥面臨展延爭議的護航軌跡。

政治介入亞泥展延

1999年，環保署接到南昌礦業發文，詢問續租是否需要實施環評？環保署的回覆是「如屬延續租用，且實際採礦用地範圍無擴大或變動情形，則無須實施環境影響評估。」2000年8月25日，環保署進一步指出，「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第11條第1款僅規定探礦、採礦及其擴大工程符合各目規定者應實施環評，但「未規定」探礦、採礦及其擴大工程之「展延」應實施環評。

然南昌礦業早於1997年即獲得礦業局之展延許可，當時爭議點其實在南昌礦業是否該退出國家公園而非環評，兩年後突然提問該做環評與否，普遍被認為是亞泥的投石問路。

這樣的判斷不是憑空而來。亞泥新城山礦場具特殊天然景觀，在太魯閣國家公園於1986年成立後，被劃設為國家公園保護範圍，太管處因而曾在1994年發函要求亞泥暫緩開採。但太管處的力量抵不過行政院的護航—此會議結論被行政院退回不說，國家公園委員會本在會議上否決於1997年採礦租約到期的亞泥申請展延案，行政院卻再度政治介入，以成立專案會議的方式，由上到下強行同意展限，以限縮開採面積的條件，讓亞泥得以續租直至2017年。

量身訂造的特許制度

在這期間，除亞泥外，其他位於太魯閣國家公園範圍內的礦權都於2000年左右被廢止取回。隨後經濟部即於2003年提出礦業法修正，而修正的核心主軸，正與環保署於1999年的函示的「保守」相符。

礦產為全民資產。而特許既有期限，即代表「不是生生世世都讓某特定企業擁有」，到期時，必須隨著主客觀條件檢視權利內容。也因此，環保署那紙函示，不但是對環評規範的自我限縮，同時也是對「特許」事業的刻意誤解，而這樣的刻意誤解，在礦業法修訂後，使環保署原先可介入的權力更形架空。

礦業法於2003年的修正，是將礦業法31條中，原主管機關可根據自己權責做准駁的條文，修正成具備部分條件（申請人與礦業權者不相符、無探礦或採礦實績、設定礦業權後，有新增第27條所列情形之一、有第38條第二款至第四款所列情形之一、有第57條第一項所定無法改善之情形）才予以准駁。這樣的修正，讓經濟部有空間可以去操作，模糊礦權是有期限的特許、硬抝展延是舊權利的延續。意即：礦業法修正過後，特許幾近壟斷。不僅如此，31條中還規範，申請案駁回致使礦業權者有損失，得請求賠償，更變相箝制相關主管機關大刀闊斧否決申請的可能。

形同雞肋的環評補做

由此看來，目前行政院以礦業法修正草案通過後，會「補做環評」來回應社會輿論，形同敷衍。在此可以中科三期開發爭議為例，中科三期因未做健康風險評估，被居民提起行政訴訟，撤銷環評確定，但核發開發許可的中科管理局，卻以「信賴保護」原則為由，讓廠商得以不須停工邊補環評，這樣的情況下，根本無法檢視開發行為對環境的精確衝擊，環評中的否決權形同虛設。就算環保署專案小組有勇氣做出不予開發等決議，經濟部也可能再度祭出信賴保護原則大旗，以保護廠商恐將國賠的理由造成政治壓力而成為阻撓。

簡單來說，從亞泥的展延歷史來看，處處存有政治介入痕跡；而如同眾人普知，無論任何行政部門，大會審查時多有官派投票部隊力擁行政院的政策，環評本就很難是有效嚇阻錯誤開發之保證，也會消耗民間動能。事實上，以現階段的環評規範來看，環評僅有模糊的詮釋空間，卻無明確著力之處。從此看來，民間應對環保署提出環評法修正，對於新設或展延之礦場，都規範需做環評的修正做出鼓勵。

不能諱言，部分環保人士對目前環評法修正條文，抱有高度疑慮。但檢視現階段環保團體或部分獨立記者的評論與報導，不難見到對修正條文有誤解與過度詮釋而推翻整部修正案的情況。這些枝節，是將環評視為唯一戰場所產生的問題。於修法關頭，不僅會導致溝通討論無效，當個案發生，如中科三或亞泥這樣的爭議，更會讓真正該負責的主事者有機會遁逃、把環評推出來當替死鬼，進而使社會空轉。

亞泥爭議的正本清源之道，還是必須回歸礦業法的修法。於此同時，經濟部認為亞泥展延未違法的相關條文，如原基法、地質法、環評法等，也該一併、同步進行修正，避免錯誤遺緒重生。值得注意的是，經濟部也需進行礦業之通盤檢討—畢竟行政院現有意推動循環經濟以解決廢棄物問題，其中煉鋼業所製造的爐碴將與水泥產生競合，若未統一檢視，一定顧此失彼。產業的存續終該建立在合理的資源使用與分配之上，這也牽涉許可的給予與否，終究該是主管機關負起全責，而非丟予環保署負責。行政院若不謹記，爭議將永難休止。