想像這樣的情景：四月最後一週，國民黨副主席夏立言坐在改裝後的立法院紅樓202會議室，旁邊坐著馬英九基金會執行長蕭旭岑，朝野十餘位立委則坐在他們面前，輪流對他們提問，全程錄影直播。

會議上，民進黨立委們各用五分鐘的時間，質問兩人去中國訪問到底見了什麼人、說了什麼話、花的錢從哪裡來，又有沒有要為誰傳話，讓夏立言在鏡頭前不時面露緊張之色。而國民黨立委們當然不可能讓自家副主席一味挨打，所以頻頻做球，希望他們多談談交流帶來的貢獻，或者，他們也可以少問一些問題，在五分鐘的時間內「偷渡」對民進黨「抹紅」的種種批評。

再想像，這場會議不是開完了就算、船過水無痕，而像劇集一樣有「一整季」，屬於內政委員會所規劃「中共與我國非政府代表互動情形」調查的一環。陸委會主委已在前一場會議擔任證人，那場換成民進黨委員做球，詢問主委這種「交流」為何可能包藏禍心，或者認真追問現行法規對於政黨等被「統戰」的規定有何不足，相反地，國民黨委員則試圖設下重重陷阱題，把陸委會描繪成阻礙交流的單位，試圖讓民進黨政府看起來蠻不講理。

其他場的會議中，出席的證人名單則包含幾位研究對中關係、但立場各自不同的研究者，以及關注此一議題的民間團體與台商、農漁民代表等等，且不是發言之後便下台，而是要接受委員們的輪流追問。這一系列會議已經讓政治圈、媒體圈期待了整整一個月，是本月國會的重頭戲，每週的會議都讓話題熱度能夠延續，且時程設定還相當剛好，也讓「傅崐萁五月率國民黨團立委赴中」在事前就受到更大的關注。

同一時間、在其他間會議室，也有其他更小、更不那麼充滿爭議的調查會議正在進行。比如在虐童案之後，衛福委員會的委員們默默關切社工的工作狀況，就不會只要求衛福部長立刻來進行專案報告，而會展開一系列較為低調的調查，幾場會議分別由社工基層代表、學者、數個地方政府社會局的代表、衛福部社會救助及社工司司長等接受委員提問，幫助委員們更了解一些實際困難與各方立場。這些發現或許可以直接導向法律的修改，而即使沒有，在未來審查預算時也將提升委員們的背景知識。

在台灣現有的模式下，這些場景不可能發生，而會是由召委排定會議，要求陸委會主委、衛福部提出專題報告，並到場備質詢；其他專家與利害關係人，則至多可能被邀請出席公聽會。但是，這樣的「台灣模式」在國際上並不常見，反而是前述調查權的設計才比較符合英國、美國等國的做法。

那麼，在這波國會改革中，與其只是看著其他國家制度名稱後望文生義，不如參考他們的實際經驗，認真思考：如果「改採」這樣的調查權設計，是否更能聚焦、更讓媒體和大眾知道重點在哪裡？又是否可以更為平衡，不會只有官員到場「聽訓」？是否更能鼓勵朝野各黨委員好好設計問題、好好追問，讓社會更了解「為什麼這個議題值得在意，他們的立場又是什麼」，而非以蓋台式的咆哮追逐短線的關注？

破除對「調查權」的狹隘想像

其實，近來國內熱烈討論的所謂「國會調查權」，在不同國家各有截然不同的樣態，並無一些論者所謂的「西方民主國家」共同做法，光是英美兩國在許多面向上就都截然相反，比如英國各委員會政黨色彩較淡，而且絕大多數的調查後都會形成政策建議報告，報告的多項建議通常都是由跨黨派委員共識通過，政府也會在兩個月內回應；相對地，美國各委員會則是政黨競爭的重要戰場，兩黨經常針鋒相對。

然而，兩國做法至少在以下面向上是相同的：調查並非偶發性的、只針對可能的「弊案」，而是針對各種各樣的政策、事件、議題，且各常設委員會就可以邀集不同立場或專業的人擔任證人。在英美兩國，這都根本是國會的日常，光是4月22日（這篇文章開始撰寫的那天），英國國會內就排定了六場口頭取證會議（oral evidence session），分別屬於六起不同的調查（inquiry），主題包含「早產兒」、「提升手機訊號覆蓋」、「政府間關係：《蘇格蘭法案》實施25周年」等，都是具體而尋常的政策議題。至於美國國會，參眾兩院一個月總計各自舉行近百甚至破百場聽證會（hearing）也毫不稀奇，除了回應重大事件、關切重要政策之外，另一個常見的情況是黨團幹部判斷這個會期還不適合推動某項立法，但答應自家提案委員可以來安排相關的調查。邏輯上，這其實更接近台灣的質詢，但並非三不五時把官員叫來「訓話」。

相較之下，可能是受到319真調會等前例所影響，目前國內關於調查權的正反方意見，普遍的想像似乎都強調「揭弊」或至少是「調查爭議案件」的任務，但是，相較於英美的制度設計和實際運作，這個想像其實過於狹隘而且歪斜。倘若真的侷限於揭弊，反而讓人懷疑國會為什麼要與檢察官、法院爭權，立委們又有什麼理由負責釐清爭議事件中的法律責任。限縮於弊案，反而會導致真正的濫權，引導委員成為僭越的假檢調。

事實上，調查權運用範圍應該更為廣泛，才能夠探討各類政策、議題、爭議，反而更符合「行使憲法所賦予之立法職權」的基本設定。回到台灣，目前三黨的提案中，委員會的運作都仍原封不動，而調查權的運作則都必須另外特別成立專案的調查委員會，等於將和上述模式只有名字相同，內容卻天差地別，很可能最終仍是回到「假檢調」的舊模型、舊想像。其實，這次國會改革處理調查權，雖然帶來許多違憲或權責混淆的危險；但是，如果新制度能夠超越揭弊的狹窄想像，則很可能成為改善台灣政治運作的契機。

做事作秀都困難，質詢相對於調查到底還有什麼優點？

而這就仰賴立法院通盤檢討現行的運作方式，若能考慮以調查取代質詢，有望讓立委們不論是要「做事」還是「作秀」都更能聚焦，也更具延續性、不會船過水無痕，也能更清楚向社會傳達「我們認為事情其實該如何」，獎勵認真的立委，讓政壇走出「誤將咆哮當作監督的本質」的舊思維。

上週，民進黨新科立委張雅琳在Threads上的一篇發文，恰好碰觸到這個重點。她對照過去的工作經驗說到：「過去在外商，討論會議主題以外的題目是會被外籍老闆責備的，因為新題目有預告與會的大家嗎？大家有沒有辦法進行實質討論？如果都沒有，為什麼要提出來浪費大家的時間？但在立法院，這些通通可以接受？官員被罵是應該的？！」張委員說得沒錯，而這一切其實並不正常，畢竟這樣的做法不論是為了做事還是作秀，都其實缺乏建設性。

由於台灣長期以來的國會乃至地方議會實踐，都是以質詢為「主秀」，是唯一正式的問答程序，所以台灣人也普遍習慣這樣的運作模式，認為監督就是這樣運作。在此同時，台灣的立法院內又缺乏「執政黨委員」和「在野黨委員」之間直接交鋒的場合，並無政黨間或不同立場間的互相詰難，國會內主要的問答就是發生在個別委員與備詢官員之間，委員間的直接交鋒除了在席位上、在台上台下彼此嗆聲，經常主要是在黨團協商中互動，因此，官員竟成了政府方能回答問題的唯一代表。

這使得台灣立法院的質詢模式顯得有些尷尬，畢竟，官員既不是立委，理論上沒有資格與國會議員辯論，然而，在議事廳內、在委員會中，官員又是執政團隊的代表，不能請執政黨立委代為接招，又因此不得不肩負為政府說明或者辯護的責任。備詢的官員角色因此十分尷尬，而加上即問即答的程序設計，更使得委員有誘因不讓官員講話，想辦法把官員罵得狗血淋頭，希望官員垂手而立、靜聆指教，被罵得無力還口。

但是，不論為了做事還是為了作秀，這樣的做法都相當奇怪。如果為了做事，那麼如張委員所說，在民間任何想好好做事的組織，沒有人會容許成員一天到晚偏離議程，也沒有人會讓需要回答問題的人一天到晚被「突襲」，無法事前準備。除此之外，如果是為了更了解各方的資訊和立場，更沒有道理只讓官員接受詢問，單方面提供書面報告，而非邀集專家、民間團體、利害關係人提供各方立場。當然，現有的制度中外部人士可能會受邀參與公聽會，但姑且不論公聽會到底能受到委員、媒體乃至公眾的多少關注，委員如果能夠在當中選出最重要、最能代表特定立場或最值得深入追問的幾位證人，以提問的形式把各種資訊、問題、立場問清楚，也會比受邀者各自「自由發揮」來得更能聚焦、更能深入。

但這樣的質詢形式，難道就有利於作秀嗎？其實，任何有表演或任何其他創作、表達經驗的人都知道，好的表演需要章法、要有主軸，如果作品雜亂無章、自由發揮、想到什麼講什麼，觀眾很快就會昏頭、會感到不知所云。而且，如果一場衝突有兩方甚至多方，表演更需要張力、需要有來有往才會「好看」，不平衡的劇情設定則無法讓人期待「不知道再來會有怎樣的反擊與轉折」，反正主角總是所向披靡、對手什麼都做不到，則常會讓人感到無聊。

作秀其實不是壞事，政治本來就有表演的面向，作用在於透過表演來設定政治議程，並且建立政黨或個人的「品牌形象」，向大眾宣示「這件事情現在很重要，你也應該關心，而我們這樣關心這件事」。然而，現有的質詢程序在這方面也相當不足：許多認真的委員和幕僚準備了極好的問題，但卻不能被當成「本日主題」得到應有的關切，經常連當晚的新聞都上不了，遑論繼續形塑政治議程。

相反地，規則和既定的文化不處罰偏題，反而鼓勵以咆哮爭搶鎂光燈，加上官員定位的尷尬，整體而言造成演出單調，只有「官員被蓋台／啞口無言」的劇碼重複上演。同時，委員會的慣例又容許委員提出與會議主題毫無關聯的問題，同場會議的個別質詢都很難收攏成「一集」，遑論再把「一集」收攏成有「劇情主線」的「一季」，導致主軸經常相當模糊，媒體、評論者和網友都難以掌握重點，無法理解「這就是立法院最近的重頭戲」，更難以期待「下集待續」──台灣立法院的問題不是太愛作秀，而是「秀」太過單調，根本就不好看，雜亂又缺乏張力，連短期的政治議程都難以設定，何況影響中長期的討論。

以調查改造質詢，獎勵更認真做事的委員

與這樣的戲碼相反，例如美國1994年關於菸害防制的聽證會就是一場經典的、有意義的表演：在其中一場，七大菸品公司執行長同場擔任證人，眾議員韋克斯曼（Henry Waxman）列出一項又一項疾病，逼問證人「吸菸會導致心臟病嗎？」、「肺癌呢？」、「肺氣腫呢？」，一位執行長唯唯諾諾回答「可能」，而當另一位執行長回答不認為吸菸會導致癌症，委員又追問「你了解在科學研究社群中，抱持這種想法的你有多孤立嗎？」，執行長也只能承認。這樣表演的作用，不僅在於製造「該季」中的劇情高潮，讓媒體、大眾更能關切菸品的健康危害，更在於打造菸商不負責任、貪財害命的形象，為他們想推動的管制爭取支持；更近期，比如臉書創辦人、TikTok執行長等人被傳喚作證，也都有類似的效果，是國會辯論甚至立法管制的重要序章。這些做法的背後原則就如同當年負責水門案調查的幕僚事後所說，「我們以打造故事的方式籌畫聽證會」，參與的人們事前仔細安排、密切協商，確認每場聽證會個別該傳喚哪些人作證，議員們又該如何分工問問題，背後的目的，正是希望「這是電視上最好的肥皂劇」。

至於在英國，委員會調查的表演性質和政黨色彩通常較弱，重點是邀集各方代表，蒐集資訊與觀點，以利做出調查報告，經常長達百頁、列出十幾點政策建議，反映該委員會各黨委員的共識。但是，調查權也確實有些時刻充滿張力、令政治圈十分期待，比如英國營造業龍頭Carillion突然宣布破產、上萬名員工權益受損後，前高階主管們就被找到委員會前作證，關於賠償問題，國會議員直接詢問「你為什麼不回捐分紅獎金，用來賠償受害者？」，要求高階主管承擔。相反地，更為作秀、更為對抗式的場合則經常發生在主議事廳，包含對首相或特定部會的詢答，又或者政府的聲明發表（接近於由政府安排的專案報告）等。而與台灣動輒十至十五分鐘的質詢、還歡迎委員「打斷」官員不同，這類的詢答結構都是一問一答，確保節奏明確而緊湊。除了反對黨的代表會做出較長的回應，以陳明該黨立場以外，其他的議員都是提出相對簡短的提問後立刻坐下，政府的代表再接著站起來，負責回應問題。

此外，在後面這種詢答中，與台灣聽訓式的備詢不同，由於內閣制下政府成員也是國會議員，因此可以與其他議員針鋒相對，除了接受友善議員的做球，也經常反擊對手的殺球。事實上，英國首相和其他官員就經常以「反觀在野黨」的方式轉移焦點，其他議員還會以歡呼、大笑等方式鼓譟增強氣氛，根本並無所謂「反質詢」的問題存在。曾任反對黨領袖、後來領導工黨政府長達十年的布萊爾就是其中高手。在擔任反對黨領袖期間，一場經典的詢答發生在1995年，是他提起執政黨內部對歐洲議題立場分裂、首相被迫改變政策方向，首相反唇相譏，回嗆「或許他會想告訴我，那50位違抗他立場的工黨議員要支持他了沒？」，結果布萊爾早就料到這招，一站起來就說：「這裡差異可大了，我對我的黨是在領導，他對他的黨只會跟隨！」而在1997年選前，面對相同議題，布萊爾先問首相是否仍會「要求」自家議員與黨的政策一致，第二題再問首相是否至少能「強力勸說，並且嘗試說服」同黨議員，如此「鋪梗」之後，布萊爾在第三題發動猛攻：「我們國家的首相居然無法勸說自家政黨支持他的立場，這難道不是非比尋常的事嗎？那麼弱！那麼弱！那麼弱！」。這兩句話都成為經典攻擊台詞，為保守黨政府最後兩年的大眾形象定調。

一直以來，台灣的政治討論都經常缺乏主軸，政策討論難以深入，除了有一些立委不夠認真之外，更麻煩的是，用心的立委卻又不只苦於鎂光燈難尋，幕僚的量能也經常並不足夠，難以廣泛蒐集不同專業的資料、不同立場的觀點，並對相關政府單位乃至民間力量帶來足夠壓力。在此同時，媒體與網路討論難以掌握當下政治討論的重點，政黨經常只是按照爭議事件做反應，很難說出完整的故事，透過穩定、有系統的表演，建立明確的「品牌形象」。

這些問題當然並非靠著用調查取代質詢就能解決，但英美經驗雖然制度迥異，但帶來的共同啟示，卻是不妨在制度上、或至少在思維跟文化上考慮透過調查取代質詢，重新建立「不能偏題」且「問與答，而非咆哮搶話」的要求。同時，也可以利用「同一主題，多場調查」的設計，讓同一季的不同集有更明確的劇情線、更清楚的延續性，讓人們知道當前重點的劇情何在。同時，改採調查權的設計，也讓專業工作者、利害關係人的觀點可以被問得更為細緻，並且讓在野黨政治人物也能提出觀點並接受質問，讓社會上的有權者和其他發言者也能被委員們詳細追問，而非只有行政院官員到場聽訓的單調局面。整體而言，這樣的做法有望提升國會運作的效能，讓政治表演更吸引人，更有望引導出更好的問政風格，讓「懂得追問」、「真的有提出一些什麼」的立委得到應有的關注，與那些「誤把咆哮當監督」的政治人物相抗衡──在討論國會改革的時候，與其受制於某些政治人物望文生義、粗製濫造、既過度限縮又不當擴權的提案，這些其國家實作經驗的優點才是更加值得參考的。

※台灣大學社會學研究所博士候選人