台灣國會打著「國會改革」旗號而修訂《立法院職權行使法》的爭議，激發了台灣人民大規模集會示威。事件是否會演變為「太陽花2.0」尚未可知。目前看來，人數還不及十年前的太陽花，但這很可能只因為時間尚短，事件尚未充分發酵，大部分人都尚不明白國民黨民眾黨打著「國會改革」旗號到底有多嚴重之故罷了。

藍白推動的「國會改革法案」的核心問題，不是目前最多人關注的「程序正義」與否，而是「憲法正義」的問題。儘管前者有太陽花的話語的延續，或可鼓動更多人參與，但後者絕對才是更為嚴重的問題。

這裡的「憲法正義」是指在藍白操控下，國會利用憲法中歷史造成的漏洞，無節制地自我賦權，自我擴權，侵蝕了憲法中的分權原則，實質性地要改寫台灣的政治共識基礎；也侵蝕了憲法中對人權的保護的精神，給人權倒退帶來重大威脅。

這裡說的「歷史造成的漏洞」，是指中華民國憲法在五權到三權轉換中，未能完善考慮制衡的問題，從而留下了國會立法自我賦權的空間。

台灣政治體制的初衷是五權分立，在五院之上還有國民大會和總統。一年才開一次的國民大會用於制憲，常設性的立法院用於制定一般的法律。到了民主時代，憲法增修中，把五權分立實際上變成三權分立，國民大會取消，監察院和考試院實際都已經式微。立法院作為一個民選的常設機構，不但同時兼具立憲和制定一般性法律的功能，還有監察院（彈劾權、文件調閱權）和考試院（人事批准權）的部分功能。

於是，台灣建立起類似美國式的行政、立法、司法三權分立的體制。行政系統以總統為首，行政院院長和行政院，與其說是一個獨立的行政機關，還不如說是總統在內政方面的代理人和辦事機構。立法院從一個在總統之下的、與行政院並列平機的機構，上升到和總統制衡的、集立憲、立法、財政審批、質詢、彈劾、監督、人事同意權等權力於一身的權力中心。

美國首創的三權分立是一個天才式的設計，台灣以此為模板合情合理。然而，在這個從五權轉換到過程中，不少細緻的問題都沒有考慮到。這裡探討三個顯著的漏洞。

一、台灣總統沒有法律否決權

在美國三權分立設計中，總統對國會立法的否決權是極為重要的制衡權力。兩個國會在以簡單多數的方式通過法律後，必須由總統簽名作實。總統有權否決，退回國會。國會要推翻總統的否決，必須以更高的門檻（兩個國會都以三分二舵手通過）方可。這種設計，很大程度上可以避免國會只有在簡單多數的情況下，就自我賦權，單方面擴大國會的權力，修改三權分立的權力分配方案。

在原先的五權設計中，總統和國民大會是互相制衡的。國民大會不是常設機構，很難出現「總統與國民大會之權力鬥爭」。立法院只是總統之下的機構。它並不和總統制衡，而是和其他四個院制衡。在這種設計中，總統沒有需要有法律否決權。

然而，在從五權到三權轉換後，立法院成為制衡總統的機構，總統（和行政機構）卻沒有「法律否決權」去制衡，這就容易造就國會立法「自我賦權」，實質性地擴大國會權力，侵蝕總統和行政系統的權力，而這並非「三權分立」的本意。

誠然，行政院可以在總統的支持下，把法案退回立法院覆議。然而，立法院要維持原案，並不需要更高的門檻。 那就是說，在立法時候需要簡單多數，在維持原案時還同樣只需要簡單多數即可。這根本無法「否決」法案。

在這次爭議中，筆者和其他人都注意到了。法律必須由總統公布才生效。那麼總統是否能不公布呢？換言之，憲法所規定的「總統公布」，是總統的「權力」，還只是一種禮儀式的程序？如果是前者，那麼算是變相的「否決權」了。

然而，經過筆者研讀，很遺憾，根據憲法的行文，總統的「公布」法律，更應該被解釋為禮儀程序，而不是一種實質性的權力。換言之，只要走完了程序，總統必須公布法律，讓法律生效。否則就是違憲。

於是，既然「公布」不是實質性的權力，總統對國會憑藉簡單多數制定的法律，即便再不滿意，也沒法否決，沒法在總統不違憲的情況下讓法律不生效。這為立法院「自我賦權」創造了極大空間。

以這次修法的具體例子之一，就是原本立法院沒有「調查權」，只有「調閱文件權」。在這次二讀通過的版本，就大幅賦予國會「調查權」和「聽證權」。

「調查權」屬於監察院（憲法96條）。即便在憲法法院釋字585號中，說立法院「立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權，本其固有之權能自得享有一定之調查權」。但這次修法加入的調查權依然是可疑的。因為在釋字中說的調查權，是指行使「立法職權」時的調查，但現在變成了一切職權下（包括行使從監督院轉移過來的監督權時）都可以有調查權，大大擴充了釋字585號的應用範圍。

另一個例子是憲法增刪條文第4條第3款，規定立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。原立法院職權行使法，也只規定立法委員「提出問題」，並無說總統必須回答問題。但這次修法中，則規定總統必須「依序即時回答」問題。

本來，在憲法上總統只有發表報告的義務，並無問答義務。原法說立委有權提問，這只是對立委賦權，還可接受。但修法不但規定總統必須回答，還必須即時回答。這變相就讓總統向國會負責。

二、變成憲法受法律節制

在制定五權憲法的時代，專政者考慮的是「依法而治」，而不是「法治」。於是留下了大量的「依法」條款。

尤其顯著的是憲法37，39-42條，幾乎所有總統的權力，都必須「依法」而行。比如，37條規定，總統「依法」公布法律、發布命令；39條規定總統，「依法」宣布戒嚴；40條規定，總統「依法」大赦特赦；41條，總統「依法」任免官員等等。

既然要「依法」就必須「有法可依」，那麼這個「依法」的法是誰制定的呢？當然是立法院。在五權時代，這無關要緊。因為憲法是國民大會的領地，但制定法律的立法院是總統節制下的領地。但在從五權到三權轉換時，制定法律的就變成和已經與總統相互制衡的國會了。於是國會有權制定這些可以在程序上限制總統權力的條文。這些因素，在五權到三權轉換過程中，並無仔細考量。

於是，現在國會可以制定法律，讓總統「依法」行使憲法權力。也就是說，國會通過立法給自己大肆擴權的同時，還可以給總統縮權。由於總統沒有否決權，只能眼睜睜地看著國會限制自己的權力。

比如，筆者在探討總統抗衡國會「惡法」時，既然沒有否決權，那麼有什麼其他途徑可以合法地阻止惡法呢？筆者注意到中華民國憲法規定總統有特赦權。於是，一個設想就是，那麼國會強行通過惡法，總統可以發公告，特赦所有因該法案被告的人。

然後有網友回「說不定會修法限制特赦或直接拿掉」。筆者研究了一下， 直接拿掉特赦權要修憲，這是高門檻，很難做到的。然而，注意到憲法40條規定的是「依法行使特赦之權」，因此，如果國會要立法，限制總統特赦權，確實可以做。比如，國會可制定特赦法，規定總統每年只能特赦一個人。這就等於廢掉了總統「特赦權」了。

第三，憲法缺乏「不能自證其罪」的人權保障

這次國會單方面自我賦權，以調查權和聽證權最令人擔憂。

在調查權中規定：「立法院得要求政府機關、部隊、法人、團體或社會上有關係人員提供相關資料」，不得「拒絕、拖延或隱匿不提供者」。

在聽證權中規定：「立法院聽證會得邀請政府人員及社會上有關係人員出席表達意見與證言。應邀出席人員非有正當理由，不得拒絕出席。」，也不得「缺席、拒絕表達意見、拒絕證言、拒絕提供資料」，不得「虛偽陳述」。否則公務員有機會干犯新增的「藐視國會罪」，其他社會人士會被罰款。

在美國，公民有權以「不能自證其罪」的理由，拒絕出席聽證，拒絕提供資料。台灣在司法實踐中也有「不自證其罪」，但那僅限於司法程序裡面。由於沒有憲法級別的保障，在非司法程序，比如這次修法的國會調查和聽證中，台灣人民和企業、團體等法人就沒法被保護。於是國會的調查權和聽證權就很可能成為迫害公民和法人的工具。

儘管在草案中有一些例外，但全部必須經過會議主席批准，不是一種不受限的無需條件就可擁有可行使的公民權利。

把調查權放在並非專業調查人員之手，那是非常危險的。大家可以設想一下：一個沒有任何法律檢控倫理操守訓練的人，只要當上委員，就能對任意想針對的人用調查權，人民卻沒有保持緘默和拒絕的權利。

國會還自我賦權以調查的名義，可繞過國安外交機構接觸所有機密，加上有徐巧芯之流的劣質大喇叭，保密機制就通通成為「瑞士芝士」。

同樣重要的是，議案給國會自我賦予如此大的權力，卻絲毫沒有相應節制。比如委員沒有濫用此等權力的懲罰，也沒有接觸敏感文件必須受訓和通過審查的要求。

總結

儘管由於中華民國憲法的漏洞，筆者不能說他們這麽做違反了憲法，但一定是違反了憲法精神，違反憲法正義的。這樣的後果就是，它已經從一個立法問題、法律問題，上升到政治問題、護憲問題。這類問題靠法律是無解的，只能政治問題，政治解決。

※作者為旅美學者