新一屆的立法院從二月就任到現在才不過短短四個月的時間，其職權快速地擴張。例如國民黨與民眾黨聯手強推通過的國會改革法案，實質上是無限擴張個別立委的調查權，成為可以凌駕司法權和行政權的可怕擴權法案，因而引起了連續好幾場、規模數十萬人的抗議（網友命名為「青鳥行動」），而且也獲得全台灣各地響應。事實上，除了這一系列失控的立委調查權擴張之外，國會當中還有好幾個很明顯會侵犯到行政權的法案，其中最為人所知的當然就是花東建設的三個相關法案，同時還有一個相對較少人注意的法案已經逕付二讀，隨時都有可能會通過：國民黨團提出關於稻米「公糧」收購價格提升，從每公斤26元調到34元。

從花東建設到公糧收購：破壞立法權與行政權的分立界限

在花東建設三案當中，立法院要求建立環島高鐵以及要打穿中央山脈等重大建設，但沒有經過任何評估，法案在立院的立法程序當中也幾乎沒有任何實質的討論，都僅用幾分鐘的時間就快速通過、往下一個階段前進。光用想像的就知道，要蓋環島高鐵和打穿中央山脈是何等重大的計劃，但立院這樣不經任何討論就做出決議，真的是可以的嗎？更何況這麼重大的建設案、涉及整個國土規劃、環境保護、以及事關全台的交通建設，總經費甚至可能高達兩兆五千萬元，立法院哪裡來的研究能量以及哪來的權責可以做這樣的決定呢？這很明顯是破壞了立法權和行政權的分立。

另外一個明顯凌駕行政權的法案是關於公糧價格調升。所謂「公糧」是指政府出資收購稻米並儲存起來，這最早是源自於台灣尚未加入世貿組織（WTO）的年代，政府介入干預穀價（直接公帑出資提升收購價）來保障稻農收入。然而，目前台灣的稻米自給率接近100%，過去也有好幾年是超過100%以上，真的還有需要用這種手段來保障農民嗎？農業政策的規劃和執行，真的可以由立法院來代替行政院做決定嗎？

提高公糧收購價所帶來的嚴重負面衝擊

就算我們先不論行政權與立法權分立的問題，這個政策的影響幾乎可說是百害而無一利。首先，調漲公糧收購價格將直接造成農民擴大稻作面積，讓已經供過於求的稻作生產市場更加失控。近年由於國人飲食習慣的改變、有更多元的飲食來源，目前稻米生產已經生產過剩，而且不管政府或相關單位再怎麼推廣食農教育或稻米相關產品，都難以改變趨勢。現在調漲公糧價格、刺激稻作產量，最直接造成的問題就在於會造成糧食浪費。

第二個問題是國家財政的浪費。這幾年因稻米政策改革讓政府原先公糧收購量由每年50幾萬公噸降到30萬公噸的公糧，每公斤調漲8元後，單純就帳面數字來看，提升價格「只」需要24億元的經費。然而，別忘了，調漲收購價會刺激稻穀供給增加，政府必須收購的量會爆增，隨之而來的倉管費用也會爆增。例如2011年公糧收購價曾經調漲5元（含保價3元，稻穀烘乾費2元），原本當時的農委會評估頂多增加10億元收購支出，但後來因為大幅提升了農民種稻的產量，每年收購支出從40億元暴漲至100億元，公糧存量達到安全存量的三倍、稻米庫存超過百萬噸。因為市場上早就供過於求，因此好的米都只能放到壞，最後低價賣給飼料廠做飼料，中間的價差損失當然就是全民納稅錢一起買單。2020年監察委員尹祚芊與楊美鈴曾針對財政負擔過大的公糧收購制度提出糾正案，認為公糧收購相關支出耗掉農發基金近九成的花費，明顯失衡。當時的農委會花了好幾年才讓公糧收購的量以及支出稍微降低。

第三個問題是惡化台灣整體的糧食供應鏈。提高公糧收購價等於是讓保價提高，搭配現在水稻種植的自動化趨勢、較不用擔心缺工問題，因此必定會讓許多承租的農地改種水稻、棄種大豆或玉米等雜糧作物。前農業部長陳吉仲預估，提升公糧價格將讓國內耕種水稻的面積從23萬公頃大幅增加到30萬公頃以上，將佔總體農地的近一半。這帶來的結果就是讓大豆或玉米等作物面積減少，加深台灣對進口糧食的依賴，同時，種植水稻需要較多的水源，在極端氣侯威脅愈來愈大的今日，遇到乾旱的可能性變高，也就是說會讓種稻的農民所承擔的風險變得更大。

重大政策應由行政部門做完整的評估再做決定

確實，公糧收購還是會有一些好處，尤其是可能提升「部份」農民種稻收入。然而，以過去的經驗來看，大約只有三成左右的稻穀繳給政府公糧，其他七成會進入買賣市場，因生產面積增加而有更多稻米到市場，在需求日益減少下有可能面臨價格崩盤的危機。另一方面還有可能會擠壓有機友善及轉作的發展，東部的良質米會受影響就是一例，且會讓農作受到氣候影響的風險加劇。

政府若真的要照顧農民，應由農業部提出完整的規劃，例如這幾年來所推動的「農業保險」就是幫助農民減少災損衝擊以及提高收入的方式，或者是以輪作、轉作的方式來進行輔導，全面給予糧食作物高額的對地給付也是很常見的政策。稻農的收益有許多方式可以照顧，但提高稻穀保價收購、用全民納稅錢來直接對市場干預絕對是最糟糕的一招。

現在我們的立院在野黨們在做的事情，就是不斷通過法案直接去命令行政部門做成某些政策。綜觀全世界的國會，我們很少可以找得到「非議會內閣制」的正常民主國家的國會，可以不斷地通過重大政策並要求行政部門執行。這些通過重大政策法案，其中不只要花上巨額的預算，而且像是花東建設法案當中還規定了執行的工期，這很明顯逾越了行政與立法權的分立界限。令人擔心的是，這些爭議性的政策似乎都只有獨惠小部份的人，例如花東案是由花蓮立委傅崐萁所主導、以全台灣自然環境為代價來開路到花蓮，而這次的公糧收購價錢提升，應該是跟雲林張家有直接的關聯，畢竟，目前我們至少有四席立委是直接來自雲林張家。

在我國憲政體制下，行政權和立法權是分立且互相制衡，立法權的權責是審議其他各部門的預算和執行內容，而行政權才是真正負責對一個政策進行評估並且擬定內容的一方。近日已有許多國際媒體、學者、甚至像歐洲商會這樣的商業公會組織都對台灣的民主體制與投資環境提出示警，認為立法權的擴張已經危及了權力分立的界限，更可能對人民的權利保障造成侵犯。但是看起來我們的立法院在國民黨與民眾黨的掌控下，權力擴張的進程只是起步而已。公民社會必須要投入更多的監督力量來守護最起碼的程序正義，否則損失大量納稅錢只是事小，法治受到侵害的話要再回復就會很困難了。

※作者為東吳大學政治系助理教授